Enième rapport, énième recommandation : énième sans suite ?

Publié: décembre 26, 2011 dans Insertion/missions locales, Politiques d'emploi
Coq

Comparaison n’est pas raison, dit-on. Cependant se comparer permet d’éviter un raisonnement autocentré : si la question « Que font les autres ? » ne garantit pas nécessairement de trouver la bonne réponse – les modèles n’ont qu’une durée de vie très brève, comme l’emballement qui les promeut -, du moins et toutes choses étant égales par ailleurs (ce qui implique de raisonner en valeurs relatives et de comparer le comparable), cela permet de vérifier si nos organisations ne sont pas d’une telle singularité qu’elles en deviendraient aberrantes. On sait que le coq gaulois chante fort ; on n’ignore pas non plus sur quoi il est perché…

Nouveau rapport.

On se souvient du rapport de l’Inspection Générale des Finances, comparant les services publics de l’emploi français, allemands et anglais (1). En voici un nouveau, cette fois portant sur cinq pays (France,  Allemagne, Portugal, Royaume-Uni, Suède).

A la demande des députés,  le cabinet Euréval a réalisé une comparaison des politiques de l’emploi menées dans ces pays pour évaluer l’efficacité de l’accompagnement et des dispositifs sur le retour à l’emploi. Cette étude constitue le socle du rapport parlementaire rendu public jeudi 15 décembre 2011 sur l’ « évaluation des performances des politiques sociales en Europe », rédigé par les députés Michel Heinrich (Vosges, UMP) et Régis Juanico (Loire, SRC), pour le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale. Outre cette notion de « performances » qui tend à se substituer à celle d’efficacité et sur laquelle nous nous sommes exprimés, remarquons qu’entre ce dernier rapport et celui de l’IGF le périmètre ne change guère, seuls deux nouveaux pays étant inclus. Quant au contenu, si le premier rapport de l’IGF portait sur les effectifs, l’efficacité de ceux-ci était évidemment étudiée : on y parle même d’ « une productivité plus importante ou d’une moindre intensité de l’offre de service du SPE français ».

Ce qui devait arriver en toute logique arrive, c’est-à-dire une recommandation guère nouvelle selon laquelle il faut  « Adapter les moyens de Pôle emploi à la conjoncture et au niveau de chômage, en augmentant le nombre de conseillers pour maintenir le niveau de service en période de crise et pour cela, en permettant un recours accru aux CDD. » Faut-il le préciser, ce qui est valable pour Pôle emploi l’est pour les missions locales.

Mille-feuille.

Les édiles considèrent que, par rapport à ses voisins européens, la France « se caractérise par la complexité et l’éclatement des structures d’accompagnement des demandeurs d’emploi, par la faiblesse des effectifs du service public de l’emploi affectés au placement et par une adaptation moindre des ressources humaines et financières ». Ainsi, « les autres pays européens étudiés paraissent plus réactifs que la France dans l’ajustement des moyens à la conjoncture ». Le rapport préconise de s’inspirer de la flexibilité des modèles allemand et britannique, estimant qu’une « forte réactivité du service public de l’emploi est souhaitable en période de crise » afin d’éviter que la hausse du chômage ne se traduise par une dégradation du service rendu. De plus, « l’accroissement des dépenses à court terme est susceptible d’engendrer des économies en réduisant les dépenses d’indemnisation chômage » (souligné par nous, ici et infra). Mais raisonner ainsi serait faire preuve d’un minimum de stratégie… or le temps est plus aux tactiques tourbillonnantes et, à vrai dire, quelque peu déconcertantes.
Les rapporteurs proposent de permettre un « recours accru aux CDD à Pôle emploi », recours aujourd’hui limité à 5 % des heures travaillées, hors contrats aidés par la convention collective nationale de l’opérateur. Alors que le budget de Pôle emploi pour 2012 prévoit une stabilité des effectifs, après la suppression de 1 800 postes courant 2011, ils jugent « trop hâtive la réduction des crédits alloués au retour à l’emploi dans la récession considérée par le gouvernement comme « la plus sévère depuis la seconde guerre mondiale ». Par ailleurs, s’agissant du recours aux OPP (opérateurs privés de placement), sollicités en France en 2009 pour alléger la charge de travail des conseillers, « outre le risque de voir les prestataires se concentrer sur les demandeurs d’emploi les moins en difficulté (« écrémage »), plusieurs expérimentations conduites en France, en Suède et en Allemagne montrent que les prestataires privés ne sont pas plus efficaces que l’opérateur public. »

Le rapport considère également que dans les autres pays européens, « les conseillers du service public de l’emploi ont plus d’outils, de prestations ou d’aides sociales à leur disposition et plus d’autonomie que les conseillers français ». Il émet ainsi plusieurs propositions pour améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi :

– personnaliser les contacts entre le chômeur et le conseiller, en organisant rapidement (dans les cinq jours après l’inscription) un premier entretien consacré à l’indemnisation, suivi d’un second sur l’accompagnement professionnel et en intensifiant les contacts. À l’inverse, Pôle emploi déploie depuis le 1er janvier 2011 un entretien unique, l’EID (entretien d’inscription et de diagnostic), portant à la fois sur l’indemnisation et le placement ;

adopter une « approche globale » du demandeur d’emploi, en renforçant la coordination entre les professionnels du retour à l’emploi et ceux de l’insertion sociale. Est recommandé d’ « utiliser plus fréquemment et plus efficacement les aides à la reprises d’activité » (aide au permis de conduire, aide à la garde d’enfants) et d’intervenir « le plus en amont possible » de la fin des dispositifs temporaires, comme les contrats aidés ;

renforcer l’autonomie et les compétences des conseillers, notamment en renforçant la formation initiale et en « développant l’expertise des conseillers sur les bassins d’emploi » ;

– pour « rapprocher les acteurs de l’insertion professionnelle et sociale au niveau local », le rapport propose de lancer une expérimentation avec des collectivités territoriales volontaires. Cette expérimentation porterait sur le rapprochement des acteurs de l’emploi, de l’entreprise et de la formation professionnelle sous une « direction commune » pour « identifier et promouvoir les meilleures pratiques » (2) ;

être « plus à l’écoute des usagers », en confirmant le rôle et l’importance des lieux d’échanges entre les usagers et Pôle emploi, comme les comités de liaison, et en confiant au médiateur de Pôle emploi la responsabilité d’un rapport annuel « plus complet » sur la satisfaction des bénéficiaires ;

« mettre un terme à l’instabilité juridique et financière relative aux contrats aidés, qui nuit à l’efficacité de ces dispositifs ». « Les changements incessants de règles concernant les contrats aidés (nombre, montant de l’aide de l’État, conditions de renouvellement durée et qualité des contrats…) ont des effets très déstabilisants pour les structures qui les emploient (associations, collectivités) mais surtout pour les bénéficiaires. Il faut assurer au dispositif des contrats aidés de la visibilité, de la stabilité et de la continuité dans le temps », estiment les auteurs du rapport.

Sonotone

Insuffisance patente des effectifs mobilisables, résultats médiocres des OPP, nécessité de l’approche globale, expression des usagers, effets désastreux du stop and go… Tout ceci ne sera certes pas sans écho à l’oreille des professionnels des missions locales ! Pendant ce temps, le chômage croît, les ressources humaines diminuent malgré le coup de pouce financier de l’ANI avec la prime de 1 500 € par « décrocheur », Pôle emploi décide que l’entretien mensuel est désormais réservé, faute de moyens, aux publics ultra-prioritaires, le contrat d’autonomie est maintenu, etc. Comment dit-on déjà ? Ah, oui : il n’est pire sourd que celui qui ne veut entendre. Ceci étant, entre les crédits en baisse – ce n’est qu’un début, beaucoup de petites associations vont voir fondre demain leurs subventions comme neige au soleil – et une actualité dont on se demande jusqu’à quel degré d’indécence elle pourra aller (800 000 € mensuels pour jouer au football… et la réaction d’un ministre, Eric Besson : « Je préfère qu’il paie ses impôts à Paris plutôt qu’à Londres » : l’éthique minimale balayée par un cynisme maximal… il est vrai que le personnage nous avait habitué à ceci), il restait encore le sentiment d’un fonctionnement démocratique. Or que penser d’une politique publique que promeuvent et exécutent sans état d’âme des techniciens aux ordres des cabinets ministériels sur des bases exclusivement idéologiques, contre toute évaluation et contre toute recommandation des représentants élus de la Nation ?

Illusionnisme.

Exagération ? Prenons par exemple le Programme national de réforme de la France 2011-2014 dans lequel on peut lire : « Le dispositif expérimental du Contrat d’autonomie qui est en place depuis 2008 et qui offre cet accompagnement renforcé et adapté aux jeunes de moins de 26 ans sans emploi présente un bilan plutôt positif : les objectifs d’entrée sont atteints, le taux de sortie positive progresse régulièrement et le taux d’abandon en cours de prestation est en baisse régulière. {…} Compte tenu des bons résultats atteints, il a donc été décidé de poursuivre pour 2011 l’expérience du contrat d’autonomie et de la cibler sur les départements où le dispositif a été le plus efficace. » (p. 44) Ce PNR, déclinaison hexagonale de la Stratégie Europe 2020, a été présenté en avril 2011, c’est-à-dire après que nombre d’évaluations aient invalidé la pertinence du contrat d’autonomie. Ce n’est quand même pas rien d’observer chez certains le discours obsessionnel de l’évaluation et, chez les mêmes, le peu de cas qu’ils en font lorsque l’évaluation ne satisfait pas leur prérequis idéologiques. « Faites ce que je dis, pas ce que je fais… » L’exemplarité, une valeur… républicaine ?

Dans ce rapport, on peut lire que Francis Kramarz, directeur du Crest et membre du Conseil d’analyse économique, ainsi que du groupe d’experts sur le salaire minimum, a affirmé que « les baisses massives de charges sur les bas salaires étaient la seule politique de l’emploi qui ait été efficace en France » (en gras dans le texte, ici et infra). Rappelons que, concernant les jeunes, cette politique de baisse du coût de leur travail par des exonérations n’est pas nouvelle et que son premier promoteur fût Raymond Barre avec les trois « Pactes pour l’emploi des jeunes », de 1977 à 1981. Dans sa lettre de commande du rapport Schwartz en 1981, Pierre Mauroy écrivait à leur propos : « … les dispositifs d’insertion professionnelle mis en place au cours des dernières années, ainsi que les aides au premier emploi ne procèdent pas d’une conception d’ensemble, mais de la juxtaposition de dispositions parfois contradictoires et souvent conjoncturelles. » Baisser le coût du travail pour les emplois peu qualifiés, pour les séniors obsolètes et pour les jeunes inexpérimentés est un message directement adressé à ces « publics prioritaires » : « ils coutent moins cher »… qui devient rapidement « ils valent moins ». Il sera toujours temps, par la suite, de défendre mordicus la « valeur travail » : exception faite de ceux qui considèrent que les « charges » – qui sont en réalité les investissements pour le financement de la protection sociale et portent donc bien mal leur nom – sont trop élevées pour la productivité et face à la concurrence, la contradiction entre un travail sans valeur et la valeur travail ne pourra demeurer sous le boisseau.

Flottement.

Poursuivant la lecture du rapport parlementaire, on perçoit un certain flottement puisqu’il y est écrit que « la comparaison entre les pays étudiés est troublante sur ce point. La Suède n’a en effet pas de salaire minimum. Le poids des partenaires sociaux et l’efficacité des transferts sociaux et fiscaux garantissent un niveau élevé respectivement de salaire et de ressources. Le salaire minimum au Portugal s’établit à un niveau très faible: 475 euros en 2010. Le Royaume-Uni a deux salaires minimum : le premier, de droit commun, s’établit à un niveau inférieur à celui du SMIC français ; le second, encore inférieur, parfois appelé « SMIC jeunes » vise à rendre ces derniers plus compétitifs sur le marché du travail. {…} En Allemagne, les Mini et Midi-jobs, emplois à faible rémunération qui bénéficient d’une imposition et de charges sociales moindres, destinés aux personnes les plus éloignées du marché du travail, ont été introduits par les réformes Hartz. » Le SMIC jeunes rendrait plus compétitif ? C’est à vérifier. Ce qui, par contre, est très largement démontré est que le SMIC jeunes crée un lumpen précariat, qu’il met en tension les rapports intergénérationnels au sein de l’entreprise, les vieux devenant moins compétitifs donc menacés, et qu’il est un remarquable facteur d’effet d’aubaine et de substitution.

Mini-job : un travailleur sur quatre.

Ces mini-jobs méritent un point d’arrêt. En Allemagne, la loi « Hartz IV » de 2005 prévoit une réduction des indemnités versées aux chômeurs de longue durée qui refuseraient d’accepter des emplois en dessous de leur qualification. C’est donc ce que l’on peut appeler un déclassement contraint. De plus, une nouvelle mesure « d’activation » destinée aux chômeurs de longue durée a été créée : pour conserver le bénéfice de leurs aides sociales, les chômeurs de longue durée sont tenus d’accepter des petits contrats temporaires, des « 1 Euro Jobs » (ou emplois à un euro). Il ne s’agit même plus d’emplois et l’on doit rendre grâce de cette honnêteté linguistique : la notion de job suffit. Observons qu’ici la promotion du contrat de travail d’une journée par semaine s’inscrit dans cette filiation où le travail est à la fois une aumône et, avec le risque de la radiation, une épée de Damoclès.

« Selon les chiffres de l’Agence fédérale pour l’emploi, entre 2003 et 2010, le nombre de personnes occupant un Mini-Job est passé de 5,53 millions à 7,27 millions (dont 4,6 millions de femmes), soit une hausse de 1,6 million sur cette période. En 2010, un travailleur sur quatre occupait donc un Mini-Job. »

« Le nombre important et croissant de « Mini-Jobbers » conduit à nuancer les chiffres du chômage. Plusieurs études et syndicats soulignent qu’une part significative des « Mini Jobbers » (surtout les femmes majoritairement concernées par ces dispositifs) souhaiterait travailler davantage. Or, le Mini-Job a échoué dans son objectif de permettre une transition vers un Midi-Job ou un emploi régulier à plein temps. Au contraire, il conduirait à une précarisation croissante de l’emploi, de même qu’à une paupérisation des bénéficiaires dans la mesure où une rémunération de 400 euros est en deçà du salaire de subsistance. » Et le rapport de poursuivre par cette phrase qui promet un bel horizon : « Ces éléments semblent donc conforter l’idée d’un mouvement général de remise en question du salaire minimum, encouragé d’ailleurs par l’OCDE. » Comme quoi, il faut être prudent avec les modèles : celui de l’Allemagne (après le Japon, la Suède…) nous a été présenté comme remarquable, fruit d’un consensus entre des partenaires sociaux responsables… avec la cerise sur le gâteau d’une formation en alternance réussie. Il n’est pas certain qu’aujourd’hui tous ces partenaires se réjouissent qu’un actif sur quatre occupe un mini-job. D’ailleurs, pour ces sous-employés, doit-on toujours parler d’« actifs occupés » ?

A suivre…

(1) Pierre-Emmanuel Lecerf, Emmanuel Monnet, (sous la supervision de) Véronique Hespel, Etude comparative des effectifs des services publics de l’emploi en France, en Allemagne et au Royaume-Uni, IGF,  rapport n° 2010-M-064-02, janvier 2011.

(2) Est-ce un hasard si Alliance Villes Emploi (AVE) a adopté à l’unanimité, jeudi 7 décembre 2011, en assemblée générale à Rennes, un manifeste affirmant que « le temps des politiques territoriales d’insertion est venu » ? Le manifeste, qui affirme que « les élus locaux sont les mieux à même d’élaborer, de piloter et de mettre en cohérence les politiques territoriales d’insertion et d’emploi », demande « la construction d’un véritable partenariat collectivités-État autour des politiques publiques de l’emploi sur l’ensemble des territoires », « les élus locaux assurant le rôle de chef de file et de coordination des acteurs en partenariat étroit avec les conseils régionaux et les conseils généraux ». Ce même manifeste plaide pour « le développement de la création des maisons de l’emploi sur tout le territoire national »… ce qui laissera plus d’un dubitatif au regard de l’exemple d’une politique publique de l’emploi on ne peut plus chaotique ! Quant à concevoir une politique territoriale – et non territorialisée -, on ne peut qu’y souscrire… en se souvenant toutefois que, bien mieux qu’une politique d’emploi, une politique jeunesse garantirait l’approche globale et systémique… ce à quoi ne peut prétendre une politique emploi puisqu’elle est par définition sectorielle. Prendre les choses dans le bon sens, c’est partir d’une population que chacun s’accorde à reconnaître comme prioritaire, les jeunes, et imaginer tout ce qu’il serait souhaitable et possible de faire… quitte à prioriser en termes de réalisation un axe stratégique qui serait l’emploi.

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commentaires
  1. Jean philippe Revel - syndiqué CGT dit :

    A quoi servent donc ces rapports qui se conforment à tel point à leur sujet d’étude qu’ils peuvent également se percevoir comme autant de mille feuille.

    Une telle surenchère en appelle à changer de référence et à passer aux deux mille feuilles :
    http://www.pierreherme.com/products/patisseries/2000-feuilles.html

  2. Jean philippe Revel - syndiqué CGT dit :

    Un intercalaire dans le mille feuille :

    Un peu de sagesse dans ce monde. Une lecture d’un autre temps :
    « La politesse » d’Henri Bergson…

    « Je voudrais donc chercher avec vous en quoi consiste la politesse vraie: est-ce une science, un art ou une vertu ? »

    Désuet sans doute …mais plaisant.

  3. rbeaune dit :

    Petit rappel culinaire en ces périodes de réveillon : un mille feuilles est composé de trois abaisses de pâte feuilletée…
    Petite question d’orthographe : un S ou pas à ce légendaire mille feuilles qui ressort dans tous les rapports et qui laisse perplexe un citoyen du monde rural où les intervenants se comptent sur les doigts d’une main…

    Premier bilan de cette année 2011 : tous les records seront malheureusement battus, que ce soit en nombre de jeunes suivis ou de jeunes en demande d’insertion (ce fameux jedi qui mesure les jeunes qui ont eu un entretien au cours des 5 derniers mois)… Là est la mesure de la performance : comment maintenir une qualité de l’accompagnement avec ce flux de jeunes croissant et cette pénurie de solutions ??? Mais cette situation est-elle tenable longtemps ???

    Une montée en puissance de la précarité : on a pu imaginer une taxe sur les sodas pour lutter contre l’obésité (celle-là il fallait la trouver), ne pourrait-on pas imaginer une taxe sur les contrats en intérim ou sur les CDD pour lutter contre la précarité???

    Trève de plaisanterie (et non des confiseurs), un sommet pour l’emploi est annoncé en janvier…
    Que peuvent en attendre les jeuens, les Missions locales ??? Rien ou pas grand chose car l’accent devrait être mis sur la préservation de ceux qui sont en emploi… une plus grande flexibilité = baisse des salaires en période de moindre activité ??? ouf cela ne va pas arriver en Missions locales… Quoique … avec des moyens qui n’ont pas augmenté depuis 2005 et avec une inflation forte, on arrive à un équilibre des budgets de plus en plus difficile…
    Mais les caisses sont vides… Alors, il faut revenir à la case FSE pour trouver les moyens d’accompagner les jeunes… sur la base de projets bien évidemment…
    Alors, un voeu pour 2012 : que les Missions locales puissent bénéficier de la forfaitisation des frais indirects à hauteur de 20% du projet (cf arrêté du 2 août 2010 de la DGEFP)…

    Et à l’année prochaine…

  4. Henri Arc dit :

    Le mille feuille en supportera bien 250 de plus, donc lecture de fin ou début d’année à vous de choisir avec Elaine MORGAN « Les cicatrices de l évolution »
    Dans toute l’histoire de l’ évolution, l’apparition de l’ homme est l’ épisode où les questions sans réponses sont le plus nombreuses………..
    L’ auteur entend répondre aux questions les plus prégnantes à l’ aune de cette reflexion souveraine de Bertrand RUSSEL : « Le fait qu’une opiniona été largement admise ne prouve nullement qu’ elle n’ est pas complètement absurde. »
    2012 je raccroche les gants ou décroche(20 ans dans le réseau) mais de surcroît je resterai attentif à cette production de sens.
    Merci à toi Philippe et à tous les producteurs.

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