De l’incommunicabilité et du risque schizophrénique en mission locale

Publié: septembre 13, 2011 dans Insertion/missions locales

« Les missions locales en pleine crise d’identité » : c’est le titre choisi par Le Monde pour consacrer une page entière en plein mois d’août, le 12… avec ce que l’on imagine d’impact pondéré compte-tenu de la trêve des maillots de bain. A vrai dire, ce titre laisse quelque peu dubitatif car, assez naturellement, on traduirait cette crise d’identité par une crise de croissance, comme pour l’adolescence. Qui plus est, parler de crise d’identité suggère que la victime ne parvient pas ou, du moins, éprouve des difficultés à maîtriser les facteurs de cette crise, bref qu’elle en porte peu ou prou la responsabilité. A un adolescent troublé par les questions existentielles, une fois passée la phase d’écoute et compréhensive, on dit : « Resaisis-toi, enfin ! Grandis ! » D’autre part et sauf rares exceptions (dont la crise économique selon un modèle d’EEG très perturbé), une crise est généralement paroxystique et passagère, ce qui permet de la « traverser » : lorsqu’on parle de « crise structurelle », cela ne signifie pas, comme pour le chômage, qu’elle dure mais qu’elle touche aux fondamentaux. La crise succède généralement au malaise, lui qui peut durer, or ce « malaise dans la société des missions locales » – pour paraphraser Freud – ne date pas d’hier…

Tatami dialectique

Cela étant, Benoît Floc’h (assurément un Breton) qui signe l’article a assez bien compris les données du problème : les missions locales (successivement appelées « organismes », « établissements ») « refusent d’être évaluées uniquement sur le taux de placement en emploi des jeunes ». Bien entendu, en amont de ce refus il y a le principe premier identitaire des missions locales, l’approche globale (« holistique », « systémique », « complexe »). Mais venons-en au tatami dialectique : à droite, l’équipe DGEFP avec Bernard Martinot et Gabrielle Hoppé sponsorisée par la RGPP et la LOLF ; à gauche, l’équipe missions locales avec Serge Papp (Synami), Jean-Patrick Gille (UNML) inspirée par Schwartz et, pour l’illustration vernaculaire, Philippe Jourdan (mission locale de Rennes).

Garde-à-vous

L’historique de cette « crise » part de la circulaire CIVIS accompagnée d’un courrier du DGEFP pour le moins mal tourné puisque, lorsqu’on menace et sauf à morigéner des paillassons, il ne faut pas s’étonner que les menacés se rebiffent : « Je continuerai à signaler à votre attention les missions locales de votre région dont la performance me semble insuffisante… » Peut mieux faire pour favoriser le dialogue social… singulièrement lorsqu’il s’agit d’ouvrir un « dialogue de gestion ». Notons en passant que le fonctionnement en injonctions participe assez communément de l’habitus du haut fonctionnaire : l’administration, on le sait, est très hiérarchisée – c’est même une des caractéristiques saillantes du « phénomène bureaucratique » tel que décrit par Michel Crozier (1963, Seuil) – et y étant, pour peu qu’on ne maîtrise pas ou mal la tendance à l’anthropocentrisme que favorisent les places moins encombrées en haut du cocotier, sans doute croit-on que tout-à-chacun s’accommode du garde-à-vous.

Gabrielle Hoppé, d’ailleurs, reconnaît « un défaut de communication et de compréhension », à traduire en « Nous nous sommes mal exprimés ; on nous a mal compris. »

Solidarité ou compétition ? Coopération ou concurrence ?

Balle au centre… sinon, quand même, que cette rhétorique est un peu courte car que signifierait fondamentalement ce signalement des missions locales moins performantes sinon une logique et même une politique, c’est-à-dire une stratégie, de mise en concurrence ? Bref, un raisonnement parfaitement adapté à l’esprit du temps et à l’idéologie dominante (qui prend l’eau de toutes parts, avez-vous remarqué ?) mais en opposition frontale tant à la philosophie des missions locales qu’à leur organisation en réseau : leur philosophie est celle de la solidarité et non celle de la compétition ; le réseau ce n’est pas la concurrence mais la coopération. On sait que la communication a le dos large – 80% des problèmes de toute organisation sont stockés dans le mot-valise de communication, les 20% restants s’empilent dans celui de « reconnaissance » – mais, bien plus que de simple « bruit » entre émetteur et récepteur, message et feed-back, c’est de la conception de l’identité professionnelle des missions locales dont il est question.

D’un côté, on voudrait des « agents » ou des « opérateurs » déclinant des programmes, dispositifs et mesures au gré des fluctuations d’une politique de l’emploi bien souvent plus tactique que stratégique (le stop and go, la vanne des emplois aidés ouverte et refermée puis ré-ouverte…) et persistant dans une option – la réduction du coût du travail des jeunes par les exonérations – dont un des effets pervers est d’habituer les employeurs à considérer la jeunesse comme un fardeau, que le service public allège, plutôt que comme un investissement (1).

D’un autre côté, il y a des « acteurs » qui défendent pied-à-pied le projet, qui réfutent le prisme sectoriel d’une insertion exclusivement professionnelle, qui partent d’une dialectique privilégiant les besoins des jeunes et les combinant avec ceux du territoire et des économies (marchande, publique et sociale).

Vitesse et précipitation

Voilà depuis des décennies le cœur du problème qui n’est donc pas qu’une ordinaire incommunicabilité qui se règlera en trois coups de cuillère à pot avec trois réunions en septembre et octobre comme le propose la « note complémentaire » de la DGEFP du 19 juillet dernier… réunions auxquelles sont conviés, outre des services de l’Etat, des représentants du CNML et de l’UNML ainsi que « des directeurs de missions locales » (l’ANDML n’étant pas citée comme organisation représentative de ceux-ci : on imagine donc qu’un tirage au sort aléatoire va être organisé pour garantir une représentativité)… mais pas les partenaires sociaux (qui, en principe, représentent les personnels).  Que les partenaires sociaux, acteurs du dialogue social, ne soient pas conviés en bonne intelligence au dialogue sur le dialogue de gestion ne lasse pas d’étonner.

Valeurs républicaines

Notons d’ailleurs dans cette même note que, pour la DGEFP, « La démarche de dialogue de gestion, sous la forme d’une CPO, participe à la reconnaissance de son rôle {celui de la mission locale} au sein du SPE, puisqu’elle contribue à adapter l’offre de service des ML aux besoins des jeunes et garantir l’équité de leur accompagnement sur les territoires… » Dès lors que l’équité, faire plus pour ceux qui ont moins, est mise en avant sans succéder à l’égalité (2), on a toutes les raisons de craindre que la voie subliminale est tracée pour une logique de performance. Rappelons en effet que, si les missions locales ont été créées et existent sur la base d’un principe de double équité (elles travaillent pour les jeunes et pour les jeunes rencontrant des difficultés d’insertion), elles s’inscrivent dans une mission de service public (explicite depuis le Protocole 2000, renforcé avec la loi de cohésion sociale et son article 13) et qu’à ce titre un autre principe, mais premier, est celui de l’égalité d’accès et de traitement : « L’égalité devant la loi implique une même règle du jeu pour tous les citoyens, si divers et inégaux soient-ils. » (3) En d’autres termes, si l’on raisonne objectivement, en traitant le social par le social pour reprendre un précepte célèbre (Durkheim), force est de constater des disparités selon les territoires : les subventions des communes et EPCI varient de un à dix, les Régions soutiennent plus ou moins les missions locales, les Départements ici financent au-delà de la gestion du FAJ et là sont aux abonnés absents… Au regard de cette hétérogénéité qui met en cause le principe républicain d’égalité de traitement, l’action de l’Etat serait bien mieux inspirée en visant la correction des inégalités plutôt que leur accentuation sous couvert de récompenser les « bons » et blâmer les « mauvais ».

Mécanique schizophrénique

Concluons sur cet article du Monde, qui a été l’occasion de digressions, avec l’incohérence soulevée par Jean-Patrick Gille pour qui « On a amélioré l’accompagnement et l’insertion des jeunes. Aujourd’hui, on nous dit, d’un côté : « Les gens que vous avez recrutés ne peuvent pas rester » ; et de l’autre : « C’est sur vos résultats chiffrés que vous serez jugés. » C’est contradictoire! » L’injonction, encore une, est typiquement celle que l’Ecole de Palo Alto a qualifiée de « paradoxale » : la « double contrainte » ou le « double lien » (double bind). Une double contrainte correspond à deux obligations/injonctions contradictoires auxquelles vient se greffer une troisième qui empêche de trouver une solution. Soit, pour le cas qui nous intéresse : « Ayez moins de moyens » (injonction n° 1) ; « Recevez plus de jeunes » (injonction n° 2) ; « Obtenez de meilleurs résultats » (injonction n° 3)

En fait, il existe deux réponses possibles. La première est celle exposée par Ken Loach dans son film Family Life (1971) : devenir schizophrène. La seconde nous est fournie par Serge Papp : « Ne s’occuper que des jeunes les plus rentables, ceux qui sont vite employables et permettront de faire du chiffre, et laisser de côté ceux qui sont au cœur de notre mission : les jeunes en difficulté. » Serge a bien raison… hormis l’usage de « jeunes en difficulté » sans « mis ».

Averti de cet article, Serge Papp l’a lu et, immédiatement, réagi. Laissons lui la parole.

Serge : « Merci Philippe de nous alerter, mais je tiens à démentir, presque certainement, l’expression « jeune en difficulté » que je n’emploie plus depuis belle lurette (ou alors cela m’a échappé, je veux réentendre les bandes, s’il y en a, avant de trainer Le Monde au tribunal…), lui substituant « jeune rencontrant des difficultés ».

Sinon, le titre est nul, aucune mention du rassemblement du Champs de Mars, et tout le reste est quand même très bien… Le combat continue… »

On n’est pas sorti de l’auberge.

P.S. Il faudrait également, pour bien faire, parler de la définition du « projet de structure et/ou associatif » telle que fournie dans cette même note du 19 juillet car considérer que ce projet « est construit en conseil d’administration » et que « son appropriation par l’équipe de la mission locale et sa traduction opérationnelle prennent la forme d’offres de service aux jeunes, aux entreprises et au territoire » est, d’une part, réducteur – un projet associatif s’appuie sur des valeurs et des missions – et, d’autre part, n’est pas sans poser beaucoup de questions… Dont 1) Les conditions d’une appropriation, qui n’est pas l’application d’un règlement intérieur, nécessitent que ce projet soit a minima co-construit par l’équipe (« Les conditions d’atteinte des objectifs comptent tout autant que l’atteinte de ces objectifs. » E. Morin) ; 2) La construction en CA relève dans la très grande majorité des cas d’une vision idyllique de la gouvernance associative au regard de l’implication effective des administrateurs. Bref, il vaudrait bien mieux raisonner en termes de production d’une « communauté professionnelle » incluant les parties prenantes (stakeholders) que sont les administrateurs (dans un rôle d’orientation, de contribution et de validation) et l’équipe (dans un rôle de production et de suggestion), voire les partenaires. Mais à chaque jour suffit sa peine.

(1) Le récent ouvrage de Philippe Askenazy, Les décennies aveugles, Emploi et croissance 1970-2010 (Seuil, 2011), rejoint notre analyse. Mathieu Bunel, dans une note de lecture critique de ce livre, parue dans La vie des idées, indique en ce qui concerne les quarante années de politique de l’emploi : « Toutefois, face aux difficultés d’insertion des jeunes, les gouvernements ont très tôt proposé des mesures spécifiques pour cette population (« Pactes nationaux pour les jeunes » sous Raymond Barre ; « Travaux d’Utilité Collective » sous Laurent Fabius, « Exo-jeunes » et contrats d’emploi solidarité sous Michel Rocard ; Emplois jeunes sous Lionel Jospin ; Tentatives d’instauration du Contrat d’Insertion Professionnelle (CIP) et du Contrat Première Embauche (CPE) sous Edouard Balladur et Dominique de Villepin).

Globalement, si ces politiques ont permis un traitement social du chômage, elles n’ont pas résolu sur le long terme les difficultés d’insertion rencontrées à l’entrée du marché du travail. En outre, ces contrats aidés et autres subventions ont fini par véhiculer dans les mentalités collectives l’idée que les moins de 26 ans étaient par nature difficiles à insérer et globalement moins productifs que leurs aînés. » (souligné par nous). Philippe Askenazy rappelle également, à travers cette présentation détaillée de l’ensemble des dispositifs pour les jeunes, que « la nouveauté est souvent une méconnaissance de l’histoire ». Ainsi, beaucoup d’idées nouvelles qui semblent émerger dans les différents camps des candidats aux prochaines élections présidentielles risquent de n’être que de pâles copies de mesures passées, globalement peu ou pas efficaces et parfois productrices d’effets pervers. » Nous renvoyons les lecteurs à l’article précédent, « Tristes tropiques », où l’on voit l’UMP réunionnais imaginer une nouvelle structure pour les 16-25 ans qui ne soit pas une mission locale tout en correspondant, point par point, à ce qu’est une mission locale…

(2) Le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique (2008), présenté par Jean-Ludovic Silicani identifie « un corpus de valeurs fondamentales » dont la première catégorie est celle « des valeurs républicaines » avec le triptyque liberté, égalité, fraternité.  De l’égalité, « valeur particulièrement riche » découlent la laïcité, l’impartialité et la neutralité ; à la fraternité, sont rattachées l’équité et le principe de non-discrimination. Pour notre part, l’équité qui vient corriger les inégalités de départ est rattachée à l’égalité plutôt qu’à la fraternité.

(3) André Glucksmann, Liberté, égalité, fraternité, Fondapol, mai 2011. Observons que Fondapol (Fondation pour l’innovation politique) se présente comme un « think tank libéral, progressiste et européen », c’est-à-dire pas exactement situé du même bord que Copernic, la Fondation Jean-Jaurès ou Terra Nova…  

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