CAS par cas.

Publié: juillet 6, 2011 dans Au gré des lectures, Insertion/missions locales, Politiques d'emploi
Pauvre type

La récente note « L’accompagnement des demandeurs d’emploi : bilan d’une politique active du marché du travail en Europe et enseignements pour la France », datée de juin 2011, du Centre d’analyse stratégique (CAS), là même où notre sémillant mais trop bavard philosophe de plateau Ferry est « détaché », mérite un point d’arrêt. Globalement, chacun aura compris son thème, l’accompagnement des demandeurs d’emploi, mais dans une perspective très-très libérale de « politique active », c’est-à-dire non assistancielle : indemniser les gens, c’est-à-dire finalement la solidarité, c’est « passif » ; l’« actif » c’est considérer les demandeurs d’emploi comme « coproducteurs et coresponsables de leur employabilité » (sic). Expression surréaliste de la technostructure sachante : on s’imagine devant un chômeur de longue durée, licencié de la sidérurgie à 50 ans, lui énoncer doctement : « Vous êtes coproducteur et coresponsable de votre employabilité. » Autant lui dire « Pauvre type », c’est plus court.

Sans attendre les conclusions, mettons fin à un suspens insupportable en révélant les cinq propositions qu’émet le CAS :

1. « Différencier davantage la nature et l’intensité de l’offre de services (suivi mensuel personnalisé plus souple, e-services et « budget de placement » à la disposition des conseillers) pour renforcer la personnalisation de l’accompagnement. »

2. « Pour aller au bout de la logique de personnalisation, expérimenter l’abandon des « parcours types » d’accompagnement des demandeurs d’emploi au profit d’un principe d’autonomie des conseillers. »

3. « Créer une véritable qualification professionnelle consacrée à l’accompagnement. »

4. « Renforcer le management par la performance au sein de Pôle emploi, sur la base d’indicateurs d’impact et non d’activité. »

5. « Optimiser le recours aux opérateurs externes en articulant mieux la sous-traitance de capacité et sous-traitance de spécialité et en distinguant les modalités (notamment, s’agissant de la sous-traitance de spécialité, en insistant sur la rémunération aux résultats plutôt que sur les moyens à mettre en œuvre. »

A ce stade, on laissera de côté la cinquième  recommandation, non pas par manque d’argument mais par la fatigue intellectuelle qu’inéluctablement génèrerait le énième rappel selon lequel le recours aux opérateurs externes participe d’un postulat idéologique, celui de la concurrence, et s’oppose en tous points aux conditions requises d’un travail local de qualité, c’est-à-dire à des partenariats éprouvés, de la confiance, etc. Quelqu’un pourra-t-il nous expliquer pourquoi, pour accompagner des personnes, il vaudrait mieux mettre en concurrence des chasseurs de primes, alors que, pour optimiser ou du moins garantir les profits boursiers, il faudrait que « le marché ait confiance » ? Au plus près des gens, des règles économiques – la concurrence – et au plus loin d’eux des modalités morales – la confiance – ? Il y a quelque chose de désespérant qui ne fonctionne pas dans ce raisonnement. Quoi ? Ah, oui : le parti-pris idéologique !

Banane et Orange.

Avec son « axe 2 », la note préconise de « Mettre l’accent sur l’impact de l’accompagnement plutôt que sur les moyens ». Voici un objectif qui interpelle car, pour que cela soit clair, nous pourrions le reformuler en disant que ce qui compte est le résultat, pas les réalisations… ou la fin justifiant les moyens. Ce que font les conseillers – on parle ici de Pôle emploi – ne serait somme toute que médiocrement intéressant, l’essentiel est ce qui est obtenu.

Dans un sens, ce précepte n’est pas faux car il prend le contre-pied d’un glissement déjà noté ici pour les missions locales : on parle à plus soif d’accompagnement, avançant même que celui-ci serait « le cœur du métier », comme si la priorité n’était pas plutôt ce que produit l’accompagnement. C’est le même biais de raisonnement que l’on observe avec l’insertion présentée comme une finalité alors que c’est l’intégration, entendue comme état stabilisé, qui l’est au terme du processus qu’est l’insertion… sauf à plaider pour une insertion ad vitam ad nauseam

Dialogue fruité.

« Bonjour Madame Banane ! »

« Bonjour Monsieur Orange ! »

« Que faites-vous, Madame Banane, depuis la dernière fois ? »

« Vous le savez bien, Monsieur Orange : je suis en insertion. »

« Mais ça va durer longtemps votre insertion, Madame Banane ? »

« Jusqu’à la retraite, Monsieur Orange. »

« Mais ça sert à quoi, Madame Banane, d’être en insertion jusqu’à la retraite ? »

« Ben, à attendre la retraite, Monsieur Orange. »

« J’aurais du y penser… Excusez-moi, Madame Banane. »

« Y a pas de mal, Monsieur Orange. Même moi, des fois, je m’pose la question ! »

L’efficience, alpha et oméga.

Cependant il faut être conscient que la proposition du CAS alimente une conception sur-déterminée de l’accompagnement – « le contrôle des pratiques d’accompagnement s’établit essentiellement sur la base non d’une obligation de moyens, mais d’une obligation de résultats. » – où le critère évaluatif quasi-exclusif est l’efficience : « … les services publics de l’emploi se sont engagés dans de nouvelles réformes de l’accompagnement, à la recherche de gains d’efficience. » De l’efficience, juste un peu mâtinée d’efficacité, on en a tant et plus dans cette note… alors que les indicateurs de réalisation, qui disent ce qui est fait, n’intéressent personne : « Les SPE admettent donc que les exigences portées sur le retour à l’emploi plutôt que sur les procédés employés à cette fin peuvent représenter une contrepartie suffisante à la liberté d’action laissée aux opérateurs. » Pour celles et ceux qui éprouveraient quelque difficulté à comprendre la signification de cette phrase drôlement ficelée, on peut la reformuler : les opérateurs n’ont qu’à faire comme bon leur semble pourvu que les résultats soient au rendez-vous. Enfin… faire comme bon leur semble, pas tout-à-fait car la proposition n° 4 préconise de « renforcer le management par la performance au sein de Pôle emploi, sur la base d’indicateurs d’impact et non d’activité ». Et, dès lors que l’antienne de la performance est entonnée, on n’est guère éloigné de ses effets mécaniques : mal-être, difficulté d’être soi, troubles psychosociaux, etc. « Enjoint de décider et d’agir en permanence dans sa vie privée comme professionnelle, l’individu conquérant est en même temps un fardeau pour lui-même. » (1)

Les indicateurs de ressources et de contexte, dont on attend qu’ils jouent un rôle de pondération dès lors que l’on convient que chaque territoire est singulier et que les uns d’ici ne disposent ni des mêmes moyens, ni des mêmes opportunités que les autres là-bas, sont à vrai dire peu cités, sinon une fois : « … il faut s’assurer que l’évaluation des performances tient compte des caractéristiques propres à chaque type de public ainsi qu’au contexte territorial et conjoncturel. »

Ceci étant pour alimenter le débat et en ce qui concerne les missions locales, il faut reconnaître que bien des fois les indicateurs de réalisation semblent plus remplir une fonction d’écran que de démonstration. On affiche une montagne d’« actualités » et de « MER », dont le caractère purement déclaratif pourrait d’ailleurs être interrogé en termes de fiabilité, qui accouche de souris-résultats, ce qui suscite une question : « tout ça pour ça ? » L’analyse de quelques parcours particulièrement signifiants expliquerait probablement mieux l’itérativité de ceux-ci, les temps passés parfois aussi longs que nécessaires, le règlement de problèmes dits « périphériques », non comptabilisés dans la case « résultats », et pourtant sans lesquels il ne pourrait y avoir de… résultats.

Un accompagnement moins normé.

Le CAS propose d’ailleurs d’expérimenter un « abandon des parcours types au profit d’un principe d’autonomie des conseillers », l’expression « au profit d’un principe d’autonomie des conseillers » ne pouvant que résonner agréablement aux oreilles des dits-conseillers, ici de Pôle emploi. « Ceux-ci seraient alors libres de définir la fréquence, la durée, ainsi que les modalités d’entretien, en fonction de leur appréciation des besoins du demandeur d’emploi. » Parfait. C’est d’ailleurs ce qui se fait dans les missions locales, le « standard » assez communément répandu « une demi-heure de face-à-face et un quart d’heure de saisie administrative » étant sauf exceptions plastique, aménagé selon les besoins du jeune reçu. Le « grand frère Pôle emploi » pourrait s’inspirer du « petit frère missions locales »…

Le CAS ajoute « Une segmentation des publics pourrait substituer dans ce cadre, mais à des fins d’aménagement de la taille des portefeuilles des conseillers plutôt que pour la définition de parcours pour l’emploi. » C’est la seule fois dans cette note de dix pages que l’importance du portefeuille est notée alors que, manifestement et si l’on souhaite obtenir de meilleurs résultats, c’est la variable déterminante. Mais ne rêvons pas : la crise est là et « les marges de manœuvre pour améliorer l’accompagnement devront très probablement, à moyen terme, être dégagées sur la base de gains d’efficience plutôt que de moyens budgétaires supplémentaires. » A défaut de réduire le portefeuille, adaptons l’offre, dit le CAS, « vers encore plus de souplesse selon le type de demandeur d’emploi concerné », singulièrement en développant les « e-services ». Illustration, on peut (toujours) aller sur le (délirant) site La Borne à la rubrique « Le chômeur du mois » . Cette fois-ci ce sont cinq jeunes qui vont trouver un emploi… de troubadours.

Ecrémer ou non.

Dans cette note, le CAS remarque honnêtement l’effet pervers de l’indicateur de « retour rapide à l’emploi durable » qui « a souvent conduit les opérateurs à « écrémer » les demandeurs d’emploi les plus éloignés de l’emploi, afin de concentrer les moyens sur les demandeurs d’emploi les plus employables. » Quelles solutions ? Spécialiser « les opérateurs sur l’accompagnement de publics cibles, dont l’homogénéité doit prévenir les phénomènes d’écrémage ». Effectivement et tautologiquement, si un opérateur n’a que des demandeurs d’emploi manchots, il ne pourra privilégier ceux dotés de leurs deux bras… encore que, de subtiles classifications pourraient sans doute voir le jour entre ceux à qui il reste ou non l’avant-bras, c’est-à-dire « plus ou moins très éloignés de l’emploi » ! Plus tu pédales moins vite, moins t’avances plus doucement. Et réciproquement.

Bonus – malus.

Seconde solution, « un système de bonus renforçant l’incitation à assurer l’accompagnement des publics les plus en difficulté, par la modulation des rémunérations. » Bref, payer plus pour les plus éloignés… principe d’équité qui n’est d’ailleurs pas nouveau : le public cible du contrat d’autonomie, en théorie être très éloigné de l’emploi, plutôt adossé aux murs des cités qu’à celui des agences de Pôle emploi, justifiait un coût incomparablement moins efficient que celui des missions locales. On a pu observer quelques dérives sur l’employabilité estimée des bénéficiaires et, autre problème, si, comme le répète le CAS l’efficience tient lieu de Torah et si les moyens ne peuvent tendanciellement que diminuer, un bonus pour les uns (moins employables) correspond mécaniquement à un malus pour les autres (plus employables). Or, ce que l’on peut observer des organisations d’équipes dédiées en missions locales, un peu dans la logique du PADE, démontre une meilleure efficacité pour des jeunes « prêts à l’emploi » pour lesquels on va se mobiliser tout azimut (coaching, cercle de recherche active d’emploi, etc.) mais nécessite des moyens a minima constants, probablement plus importants. C’est un peu la quadrature du cercle.

Efficience intelligente.

Arrêtons d’être tout le temps négatif ! Il faut po-si-ti-ver ! Voilà une bonne idée du CAS qui, constatant que « la définition de la qualité de l’emploi essentiellement comme « emploi durable » de trois, six ou douze mois est également contestée », écrit que « des indicateurs de qualité de l’emploi complémentaires à celui de la durée du contrat apparaissent néanmoins nécessaires et sont explorés dans certains pays. » Où ? Au Royaume-Uni avec un calcul monétaire de la performance « en fonction des économies réalisées pour les finances publiques en termes d’indemnités non versées, auxquelles s’ajoute l’augmentation des revenus fiscaux associés à la reprise d’emploi ». Outre-Manche, ce calcul est expérimenté sous le nom de « social impact bonds » (obligations d’impact social). Sacré nom d’une pipe ! Même s’il est difficile (fiabilité des données sur la reprise d’emploi), voilà de l’efficience intelligente… voilà un travail passionnant à réaliser pour les missions locales en partant des bilans d’activité de deux ou trois structures, de leurs résultats en termes d’accès à l’emploi, que l’on extrapolerait à l’échelle nationale : faisons le pari que l’on constaterait que les missions locales rapportent plus à la richesse nationale qu’elles coûtent au pays ! Chiche ?

CIP

Avec la 3ème proposition, « Créer une véritable qualification professionnelle consacrée à l’accompagnement », le CAS tente de trouver une solution au risque d’une plus grande liberté des conseillers dans l’appréciation des modalités de l’accompagnement. Il faut donc former ceux-ci, d’autant plus que « à la suite de la création de Pôle emploi, il n’existe plus de concours pour accéder au métier de conseiller et qu’un marché se développe au-delà de Pôle emploi, avec la sous-traitance, pour de telles qualifications. » Le CAS, proposant donc une formation soit « de type licence professionnelle », soit « une formation continue au sein de Pôle emploi », lorgne du côté du CNAM (spécialité « Conseil, orientation, bilan, insertion » – 2)… sans consacrer un seul mot sur la formation CIP !

Le pioupîou : modèle ?

Tout compte fait, une originalité de cette note est que, en ce qui concerne l’orientation métier, elle recommande une évolution du métier de conseiller emploi de Pôle emploi vers celui de conseiller d’insertion professionnelle de mission locale alors que – faisons-en le pari – plus d’un conseiller de mission locale redoute une évolution vers le métier de conseiller de Pôle emploi.

La vie est paradoxale. C’est ce qui fait son charme.

 (1) Alain Ehrenberg, L’individu incertain (1995, Hachette). Dans Le culte de la performance (1991, Hachette Littérature), le même auteur nous dit que ce culte « prend son essor au cours des années 80 à travers trois déplacements. Les champions sportifs sont des symboles d’excellence sociale alors qu’ils étaient signe de l’arriération populaire. La consommation est un vecteur de réalisation personnelle alors qu’elle connotait auparavant l’aliénation et la passivité. Le chef d’entreprise est devenu un modèle de conduite alors qu’il était l’emblème de la domination du patron sur l’ouvrier. » Et : « Ce culte inaugurait ainsi de nouvelles mythologies permettant à chacun de s’adapter à une transformation majeure : le déclin de la discipline au profit de l’autonomie. Épanouissement personnel et initiative individuelle sont les deux facettes de cette nouvelle règle du jeu social. »

(2) Master professionnel « Travail et Développement », Spécialité « Conseil Orientation Bilan Insertion » (COBI)

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commentaires
  1. Cher Philippe

    Ce n’est pas le Centre d’Analyse Stratégique qui abrite Luc Ferry, mais le Conseil d’Analyse de la Société, à la production nettement plus réduite
    Il faut dire à ta décharge que dans sa défense Luc Ferry avit tenté, en jouant d’une peu heureuse confusion de siigle de faire passer son Conseil, crée en 2004 pour l’héritier du Commissariat Général au Plan, qui est, bien sur le Centre d’analyse stratégique fondé en 2006.

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