Une mesure de l’efficacité des missions locales sujette à discussion…

Publié: avril 4, 2011 dans Insertion/missions locales, Politiques d'emploi

Cet article a été rédigé avec la contribution de François Morlet, économiste, pour les traitements statistiques.

Lessiveuse.

Avec sept pages signées par Lionel Bonnevialle, le numéro 26 de mars 2011 de DARES Analyses est consacré à « L’activité des missions locales et PAIO en 2009 ». Sans doute la DARES est-elle passée à la grande lessiveuse centrifuge de la RGPP (1) mais on peut regretter qu’en avril 2011 ce soient les données 2009 qui sont présentées (d’autant plus que l’architecture de celles-ci variant peu d’une année sur l’autre n’exige pas un sur-investissement…) et regretter également que les données de Parcours 3 ne soient pas exploitées par la branche professionnelle dont on pourrait attendre une meilleure réactivité.

A la Une, en quelque sorte, les idées-clés : « En 2009, la crise économique a provoqué un afflux de jeunes sans précédent vers les missions locales : 515 000 jeunes y ont été accueillis pour la première fois, soit une augmentation de 10 % en un an. », « L’activité globale du réseau a augmenté sensiblement : un peu moins de 3,9 millions d’entretiens individuels ont été assurés en 2009, contre 3,7 millions en 2008. » et « Dans un contexte de forte augmentation du chômage des jeunes de moins de 25 ans en 2009, les jeunes suivis par les missions locales ont signé seulement 435 000 contrats de travail classiques, soit 10 % de moins qu’en 2008. »

Au fil des pages, quelques données…

« Malgré leur nombre plus élevé, les jeunes accueillis pour la première fois au premier semestre 2009 ont rencontré aussi souvent leur conseiller référent que ceux accueillis pour la première fois au premier semestre 2008, quel que soit leur niveau de qualification : 34 % des jeunes ont été reçus au moins cinq fois en entretien individuel dans les douze mois qui ont suivi leur premier accueil contre 35 % en 2008 » et, mise en application du principe d’équité, « Ces entretiens sont d’autant plus nombreux que le niveau de formation du jeune est faible. »

Près de 40% des premiers accueils ont un niveau V sans diplôme ou infra. Mais on note une progression des jeunes disposant au moins du baccalauréat : ils représentent 30% des premiers accueils et sont passés de 120 000 à 150 000 en un an. Dans bien des missions locales on se pose la question de savoir si les jeunes « bac + » font partie de la cible : il semble pourtant évident, d’une part, que l’article 13 de la loi de cohésion sociale explicite le droit à l’accompagnement (dont la mise en œuvre est confiée aux missions locales) pour tout jeune rencontrant des difficultés d’insertion… sans indiquer de niveau de formation ou diplôme et, d’autre part, qu’un jeune disposant d’un CAP de plaquiste a plus de chances de s’insérer qu’un autre jeune affichant deux laborieuses années en lettres modernes…

Les données concernant l’accès à l’emploi et à la formation sont présentées avec un tableau comparant les régions…

… ainsi que quelques commentaires : « Parmi les 515 000 jeunes en premier accueil en 2009 à travers le réseau, 23 % seulement ont accédé à au moins un emploi dans les six premiers mois de suivi, soit 3 points de moins qu’en 2008 après trois ans de relative stabilité. Cette baisse s’explique par une raréfaction des offres d’emploi (baisse de 4 % du nombre de contrats de travail signés) dans un contexte de forte augmentation du chômage chez les jeunes de moins de 25 ans, combinée à la forte hausse (10 %) du nombre de jeunes accueillis par les missions locales en 2009. De même, la proportion de jeunes accédant à un emploi classique dans les six mois suivant le premier accueil recule de 3 points, passant de 21 % en 2008 à 18% en 2009. » ; « De fortes disparités régionales affectent l’accès à l’emploi et à la formation dans les six premiers mois. Si 9 % des jeunes ont obtenu un premier emploi dans les six mois suivant le premier accueil dans les Antilles et en Guyane, et 12 % à la Réunion, c’est le cas de près de 30 % en Aquitaine, en Auvergne et en Basse-Normandie et 41 % en Limousin… »

Des DOM dont l’originalité socioéconomique justifierait un traitement distinct.

Réglons immédiatement la question des DOM à partir des analyses de l’INSEE pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion. « Comparaison n’est pas raison », a-t-on coutume de dire, et comparer les résultats des Antilles ou de la Réunion avec ceux de l’Auvergne ou du Limousin s’apparente plus à l’exercice fantaisiste d’une cuisine moléculaire qu’à une démarche comparative fondée et robuste méthodologiquement…

Concernant la Martinique…

« Le nombre de chômeurs au sens du Bureau international du travail (BIT) s’élève à 36 100 personnes, soit 1 400 de plus en un an. Le taux de chômage, de 22,1 %, est un des taux les plus élevés enregistré depuis 2002. Trois chômeurs sur quatre sont dans cette situation depuis un an ou plus. Un chômeur sur quatre ne dispose d’aucune expérience professionnelle.

Les jeunes en emploi sont minoritaires et ils sont encore moins nombreux en 2009. 8,7 % des 15-24 ans travaillent, après 9,8 % en 2008. C’est le taux le plus faible enregistré depuis 2002. Comparativement à d’autres territoires, la situation des jeunes martiniquais est particulièrement préoccupante.

Les jeunes sans emploi sont ainsi de plus en plus nombreux. Ils sont 25 % de plus que l’an passé : En 2009, 7 300 jeunes sont au chômage au sens du BIT, soit 1 350 de plus qu’en 2008. Le taux de chômage des 15-24 ans s’élève à 61,2 %, un niveau jamais atteint depuis 2002. La moitié des jeunes chômeurs sont dans cette situation depuis plus d’un an. Autre difficulté, un jeune chômeur sur deux ne dispose d’aucune expérience professionnelle. » (2)

Concernant la Guadeloupe…

« En 2009, la situation du marché du travail guadeloupéen se dégrade : en un an, la population en emploi baisse de 3 900 et le nombre de chômeurs au sens du BIT augmente de 2 700. La Guadeloupe manque d’emplois : sur 100 personnes de 15 ans ou plus, 40 sont en emploi, contre 52 en France métropolitaine ; le chômage est trois fois plus important qu’en métropole. Le nombre d’inactifs qui souhaitent travailler (halo autour du chômage) s’accroît de 3 800 en une année. La part du halo autour du chômage est quatre fois plus élevée qu’en France métropolitaine. Le chômage et le halo autour du chômage, soit l’ensemble des personnes sans emploi qui souhaitent travailler, rassemblent 58 500 Guadeloupéens. Ils représentent un Guadeloupéen de 15 ans ou plus sur cinq. Le taux d’activité de la population guadeloupéenne de 15 à 64 ans s’établit à 61 %, en recul de un point par rapport à 2008. Il se situe à neuf points en dessous de celui de la France métropolitaine. Le taux d’activité des jeunes de la Guadeloupe est particulièrement faible. » En 2009, le taux de chômage des jeunes guadeloupéens atteint 60,0%, soit 6 725 moins de 25 ans. (3)

Concernant la Réunion…

« Au deuxième trimestre 2010, le taux de chômage au sens du BIT est de 28,9 % à La Réunion pour la population âgée de 15 ans ou plus. Il est en augmentation de 1,6 point par rapport à 2009. La Réunion compte désormais 98 500 chômeurs, soit 9 500 de plus que l’an dernier. Le taux de chômage des femmes reste plus important que celui des hommes : 30,0 % contre 28,0 %. Mais les pertes d’emplois ayant touché plus fortement des secteurs peu féminisés comme le BTP, la hausse du taux de chômage féminin est moins marquée : + 1,3 point entre 2009 et 2010, contre + 1,9 point chez les hommes. Le taux de chômage des jeunes de 15 à 24 ans progresse de 3,2 points en un an, et s’élève à 55,3 % en 2010. » (4)

Bref, sauf à imaginer que les missions locales domiennes ont débauché de sa forêt de Brocéliande (où il n’y a pourtant pas de cocotiers) Merlin l’Enchanteur qui, d’un coup de baguette magique, leur permettra d’obtenir des taux de placement en emploi comparables avec ceux de la métropole avec leur taux de chômage trois fois plus élevé, on ne voit pas très bien ce que font ces territoires dans la liste des régions alors qu’ils justifieraient largement d’un traitement spécifique.

Reste les régions métropolitaines…

Précisons tout d’abord qu’en soi ce tableau n’est pas nouveau puisqu’il apparaît dans tous les bilans annuels d’activité des missions locales, de 2000 à 2003. De 2004 à 2006, aucun tableau d’entrées en mesure par région n’est proposé et, à partir de 2007, l’insertion est à nouveau traitée avec des données régionales et elle est corrélée au critère des six premiers mois alors qu’auparavant étaient enregistrées toutes les entrées en mesure enregistrées dans l’année pour tous les jeunes suivis. Dans les premiers bilans, la présentation des entrées en mesure pour l’ensemble des jeunes qui avaient été accueillis révélait une assez forte convergence… avec un  écart de 20 ou 22 points entre les régions extrêmes, soit un rapport maximal de 46%.

années Emploi
% France

% le plus bas

% le plus élevé

écart maximum

2000 62,5

49,4

70,2

20,8 pts

2001

60,2

48,3

69,8

21,5 pts

2002

60,1

49,2

70,1

20,9 pts

2003

58,9

47,4

69,4

22,0 pts

Source : bilans d’activité annuels des missions locales, CNML.

Nul doute que le tableau 2009 sera resservi sous peu puisque le ministre Xavier Bertrand a promis mardi 29 mars 2011, lors des « Questions au Gouvernement », qu’ « Il y aura prochainement une réunion du Conseil national des missions locales à laquelle je participerai bien évidemment… » et où sera abordée la question des « vraies disparités sur les taux d’insertion dans les missions locales. Si le taux moyen est de 28 %, il varie entre 13 et 62 %. », ces dernières données faisant référence au rapport Les missions locales pour l’insertion des jeunes (juillet 2010) de l’Inspection Général des Finances opposant deux communes assurément comparables tant en termes démographiques, économiques que de moyens mobilisés : Villeneuve Saint-Georges (31 000 habitants) et Reims (182 000 habitants). (5)

Autrement dit, ce tableau, dont l’intention est de comparer l’efficacité des missions locales sur une base régionale, prend aujourd’hui une importance tout à fait particulière dans le contexte de mise en concurrence qu’accentue la nouvelle mouture de la CPO. A titre d’exemple et sur l’indicateur d’« accès à toute forme d’emploi », le Limousin caracole en tête avec 41% alors que la Bourgogne plafonne à 17%… Un rapport de 1 à 2,5, cela fait évidemment désordre… et l’on se dit spontanément qu’une région est un modèle, subséquemment d’autres sont des contre-modèles. Mais voilà, ce n’est pas si simple.

La première question que l’on doit se poser face à un tel tableau est celle de la pertinence des indicateurs proposés, soit ici deux modalités d’insertion professionnelle : l’accès à l’emploi, subdivisé en « emploi classique » et « emploi aidé ou en alternance », et l’accès à une formation.

Emplois « classiques » ou non…

Concernant l’accès à l’emploi, il y aurait déjà à redire sur cette partition car sa signification en quelque sorte subliminale est qu’elle recouvre des « vrais » et « bons » emplois, ceux dits « classiques », et d’autres emplois de deuxième choix tels que l’alternance et les contrats aidés.

Or, tout d’abord, classer les emplois en alternance dans cette seconde catégorie ne correspond ni à la philosophie pratique et à l’histoire des missions locales qui, de tous temps, ont promu l’alternance, ni même aux grandes orientations de la politique de l’emploi… il suffit à ce propos de relire le discours du Président de la République à Bobigny le 1er mars 2011 : « L’apprentissage, c’est 70% des jeunes qui, à la fin de leur formation, trouvent un emploi. Est-ce que cela ne vaut pas le coup de tenter l’apprentissage par rapport à la formation générale et à la formation théorique ? {…} Avec l’apprentissage, c’est un travail. Avec la formation générale, c’est une chance sur deux d’avoir un travail, une chance sur deux d’être au chômage. {…} L’alternance c’est une formule gagnante pour tout le monde. » L’alternance, dont fait partie l’apprentissage, n’a donc pas à être agrégée avec les contrats aidés… d’autant plus que nombre de contrats de travail dits « classiques » bénéficient d’aides diverses, exonérations, etc. Notons que cette agrégation abusive n’est malheureusement pas nouvelle puisqu’on la retrouve dans tous les bilans d’activité des missions locales publiés par le CNML.

Cependant c’est d’ailleurs moins cette caractéristique, elle « classique », de la politique de l’emploi (diminuer le coût du travail… quitte à impacter la « valeur travail » pourtant promue incantatoirement), que comparer des emplois « classiques » à d’autres « aidés » avec une intentionnalité de discrimination entre bons et moins bons emplois qui pose problème. Notons en effet que le qualificatif de « classique » n’est pas celui de « durable » (un contrat de six mois ou plus). Qu’est-ce qu’un emploi classique ? C’est un emploi de droit commun qui n’est pas caractérisé par sa durée : CDI, CDD, intérim, contrat saisonnier. En d’autres termes, ce que l’on appelle les « formes particulières d’emploi » (FPE), dont étrangement la particularité devient la norme, sont incluses dans ces emplois classiques. Concrètement, un CDD de deux heures hebdomadaires pour faire des ménages est donc un emploi classique, comme l’est une mission d’intérim de cinq jours. On voit donc que, si en observant un résultat médiocre de la deuxième colonne « accès à toute forme d’emploi », on est tenté de rechercher une consolation dans la quatrième colonne « accès à un emploi classique », cela ne signifie rien : dans bien des cas, a fortiori s’agissant de jeunes pour lesquels 8 contrats sur 10 sont à durée déterminée, un contrat en alternance est de meilleure qualité qu’un emploi « classique ».

De 23 à 57,5%… selon la base !

Deuxième problème de méthode, en fait de fiabilité des données, pour ce tableau : les taux d’ « accès à toute forme d’emploi » signifient que, sur la base 100 et pour toute la France, 23 jeunes sur 100 ont accédé à l’emploi dans les six mois qui ont succédé à leur inscription. On aurait donc un indicateur d’efficacité, sur lequel on reviendra plus loin… sauf que la base est fausse pour une raison très simple : tous les jeunes ne souhaitent pas accéder rapidement à un emploi. On vient en mission locale pour différentes raisons, dont l’emploi… mais non exclusivement l’emploi : « Presque 60% des demandes justifiant que l’on s’adresse à la mission locale concernent un problème d’orientation et/ou de formation et 38,1% un emploi. Ce résultat vient contredire l’idée répandue que la demande serait quasi exclusivement centrée sur la recherche d’emploi. La demande d’aide financière n’est pas non plus négligeable (13,5%) – renvoyant à une observation des professionnels concernant la pauvreté chez les jeunes – puisqu’elle  correspond à plus d’une demande sur dix. Les autres demandes sont marginales et probablement minorées pour la simple raison qu’il n’est pas facile d’indiquer à un enquêteur que l’on avait des problèmes de santé ou familiaux. » (6)

Autrement dit, si l’on prétend mesurer l’efficacité des missions locales à partir d’un indicateur tel que l’accès à l’emploi, classique ou non, il faut rapporter les jeunes qui ont accédé à l’emploi aux jeunes qui aspiraient à trouver immédiatement du travail… sauf à ce qu’il s’agisse, non pas d’insertion, mais de service du travail obligatoire ! Ainsi, si l’étude citée supra avance que 38 jeunes sur 100 déclarent chercher un emploi (7) et ,si l’on considère d’autres sources telles que la mission locale de Rouen (8) pour qui 39,4% des demandes concernent l’emploi et  7,5% l’alternance, soit 47% « toute forme d’emploi », on peut raisonnablement estimer à 40-45% le taux de jeunes s’adressant aux missions locales pour un emploi. Cela représente dans le tableau 2009 195 755 jeunes, soit 38% de 515 146 jeunes accueillis depuis six mois. Les 23% correspondent quant à eux à 118 483 jeunes. Cet « indicateur d’efficacité » passe donc de 23% à 51,1 ou 57,5% !

Base 40%

[ {118 483 jeunes en emploi} : {206 058 jeunes souhaitant un emploi} x 100]

57,5%

Base 45%

[ {118 483 jeunes en emploi} : {231 816 jeunes souhaitant un emploi} x 100]

51,1%

Enfin, il pourrait être objecté qu’entre la première demande telle qu’elle est exprimée à l’inscription et le terme des six mois il est probable que des jeunes expriment la demande d’accéder à l’emploi ou saisissent une opportunité pour travailler. C’est assurément le cas mais, d’un autre côté, on observe des jeunes qui souhaitent rapidement un emploi, quel que soit celui-ci et dans un rapport purement instrumental au travail (« la tune »), et qui en fait vont choisir d’entrer en formation, de mieux concevoir et construire leur projet professionnel, de régler des problèmes sociaux non avoués à l’inscription, etc. En d’autres termes, on peut poser l’hypothèse d’une annulation de ces deux tendances.

Six mois pour accéder à un emploi…

On a vu que le critère de rapidité – insérer en six mois – pour l’insertion professionnelle était apparu dans les bilans du CNML à partir de 2007… sans d’ailleurs susciter à l’époque beaucoup de débats, peut-être parce que ce critère était noyé parmi d’autres : auparavant, on recensait les accès à l’emploi ou à la formation dans l’année pour tous les jeunes accueillis par la mission locale. Cependant, concernant ces six mois, il semble exister une confusion entre mobilisation et résultat (9).

Il est avéré que, pour une fraction de jeunes, beaucoup se joue lors des premiers mois suivant l’inscription : « Les propositions sont faites essentiellement dans les tous premiers mois : 90% des jeunes ont eu au moins une proposition le premier mois et, parmi ces propositions, arrivent en tête par ordre décroissant l’accès à l’emploi (81% des jeunes), la formation (78%) et le projet professionnel (61%). » Et « la valeur ajoutée de la mission locale se situe véritablement dans la vitesse et la solidité de l’insertion. En particulier, cette étude confirme celle de Stéphanie Mas de la DARES qui note que « toutes les actions proposées le sont dès le premier mois ». Et c’est effectivement dès le 1er mois d’accueil que l’on observe toute la gamme des propositions qui sont faites à un jeune ; inversement, un jeune à qui l’on n’aura rien proposé au départ n’aura rien de plus par la suite. » (10) Ceci signifie qu’une  mobilisation exprimée en termes de « propositions » est nécessaire mais, sauf à ce que soient bradés le projet professionnel, même minimal, et – ce qui n’est peut-être pas accessoire même si l’on en parle peu – l’emploi de qualité (11), on ne peut attendre des conseillers de mission locale une seule posture se résumant à « l’emploi : n’importe lequel, à n’importe quel prix, dans n’importe quelles conditions ! »

En conséquence, ce critère de « six mois » adossé à un indicateur de résultat et non à un indicateur de réalisation (tel que, par exemple, le nombre de MER) est non seulement inopportun mais dangereux selon deux perspectives, celle du jeune et celle du professionnel.

– Côté jeune, il ne prend pas en compte les temps – et non le temps – de l’insertion qui varient d’un simple besoin de conseil à un travail de resocialisation pour des jeunes qui, selon la terminologie de Jean-Pierre Boutinet (12), sont « sans projet » ou « hors projet ». Il faudrait ainsi, pour satisfaire au classement entre « bonnes » et « mauvaises » régions et, infra, « bonnes » et « mauvaises » missions locales, forcer vers l’emploi à tout prix ou, plus exactement, à n’importe quel prix… y compris et surtout aux dépens des besoins et des aspirations – qui peuvent être modestes, qui ne sont pas nécessairement un « projet de vie » plein, entier et clairement conçu – des jeunes qui, somme toute, seraient moins là pour trouver des réponses à leurs problèmes que pour satisfaire une politique de l’emploi et bien classer la mission locale disciplinée. Véritable et également triste révolution copernicienne par rapport à un avertissement de Bertrand Schwartz en 1981 : « Ainsi considérons-nous comme grave et dangereux le risque qu’on encourrait à ne prendre en considération que les mesures touchant à la formation et à l’emploi parce qu’elles apparaîtraient suffisantes pour régler les problèmes les plus visibles. » (13)

– Côté professionnel, cette recherche de productivité par la pression de la temporalité « désubstantifie » la professionnalité, c’est-à-dire instrumentalise les professionnels, devenus entre temps simples opérateurs fournisseurs d’offres de service. Il ne faudra ni s’étonner, ni pleurer, lorsqu’on constatera qu’ils rempliront ni plus ni moins les tâches qui leur seront confiées et lorsqu’on devra investir dans des stages de remobilisation car la notion d’engagement appartiendra à la muséographie des missions locales : un tirage de la Charte de 1990 sur papier vélin et dorure à l’or fin, entre les portraits de Bertrand Schwartz et de Robert Galley. Mais tout cela – qui ne concerne pas que les missions locales : la « logique ergépéiste » est à l’œuvre dans tous les services publics – a été dit et redit et, manifestement, ne veut pas être entendu : « D’une culture du résultat, légitime et moralement exigible face à la souffrance sociale, on dérape vers une obligation de résultat qui se concrétise dans la modulation des financements. {…} Cette obligation de résultat correspond, en réalité, à une posture de défiance qui ne peut que générer stratégies d’opposition, de contournement, esquives et tricheries : on peut toujours mettre du « partenariat en veux-tu, en voilà », la réalité est celle de la mise en concurrence et de la tension. Pas sûr que cela soit efficace. » (14)

Des résultats non contextualisés.

Que des données concernant l’accès à l’emploi et à la formation soient proposées sans la moindre pondération, avec le constat que « de fortes disparités régionales affectent l’accès à l’emploi et à la formation dans les six premiers mois », poursuit l’objectif sinon conscient du moins patent de comparer l’efficacité des régions. Or, l’analyse des résultats observés quant à l’accès à l’emploi des jeunes accueillis en mission locale six mois après leur 1er accueil démontre qu’ils sont fortement liés à la situation de l’emploi en région (15)… comme l’indique le sens de la pente de la droite de régression dans le schéma ci-dessus.

On voit en effet nettement que les taux d’accès à l’emploi s’infléchissent – de 31%, exception faite du Limousin, à 16%, exception faite de la Bourgogne – d’autant plus que la situation du chômage est difficile.

A noter cependant que la situation de l’emploi au plan local ne peut tout expliquer : ainsi à taux de chômage nul, le « modèle » (avec toutes les limites de l’exercice) indique une capacité des missions locales à faire accéder les jeunes à l’emploi qui serait limitée au plus à 1 jeune sur 4 (limite théorique donnée pour une valeur de x = 0, y = 41). Comment l’interpréter ? Comme précédemment indiqué, il convient de rappeler que tout jeune accueilli en mission locale n’a pas systématiquement pour projet de travailler à court terme et que l’objet de l’accompagnement peut être (ou non) en lien étroit  et direct avec l’emploi (par exemple, un projet de formation)… ce qui n’est pas pris en compte ici puisque les indicateurs fournis font référence à l’ensemble des jeunes accompagnés et non l’ensemble des jeunes accompagnés vers (et dans) l’emploi.

A contexte équivalent, la dispersion des taux d’insertion en emploi des missions locales s’avère en fait assez faible: ainsi, à taux de chômage régional comparable, les variations sont généralement de l’ordre de 4 à 5 points. Pour exemple, les missions locales des régions Midi Pyrénées et Aquitaine affichent toutes deux un taux de chômage de 9,2% et des taux d’accès des jeunes à l’emploi six mois après leur premier accueil respectivement de 26 et 29%.

Le tableau ci-dessus, à partir de nos calculs, et l’histogramme infra qui l’illustre pondèrent les données brutes d’accès à l’emploi par les taux de chômage. On remarque que seules quatre régions s’écartent d’une distribution où dix-huit régions se concentrent avec un indice synthétique situé entre 80 et 120, soit un écart maximal de 50%, exception faite du rapport maximal entre les deux régions excentrées, le Limousin et la Bourgogne, qui est de 141 – 61, soit de 1 à 2,3.

Les rangs occupés varient fortement entre les données brutes d’accès à l’emploi et celles pondérées par les taux de chômage (deux colonnes grisées et six premières régions surlignées selon les deux indices). Hormis les deux mêmes régions, on remarque par exemple que la Picardie en 22ème rang pour les données brutes arrive en 9ème position avec les données pondérées ; le Languedoc Roussillon passe du 12ème au 2ème rang ; la Bretagne du 9ème au 18ème ; etc.

Concernant les quelques valeurs remarquables, qui sont peu nombreuses dans un sens comme dans l’autre, il conviendrait de vérifier sur deux ou trois années si celles-ci font ou non exception, de comprendre pourquoi et, in fine, de statuer sur l’intérêt éventuel à porter, par exemple, à la région Limousin (un modèle d’efficacité transférable ? à quelles conditions ? à quels coûts ?…).

De plus, précisons que ce qui n’est à ce stade qu’un essai de démonstration de la prise en compte d’un indicateur de contexte, le taux de chômage régional, devrait être poursuivi avec la mobilisation d’autres indicateurs, cette fois de ressources (moyens humains dédiés, moyens financiers – 16 -, modalités organisationnelles, etc.).

En conclusion.

On peut considérer que l’évaluation de l’efficacité des missions locales, qui ne peut être remise en cause dans son principe et, d’ailleurs, que les professionnels ne contestent pas puisque le thème de l’utilité sociale de leur travail est chez eux une motivation récurrente, n’est pas aisée. Dans son rapport Les missions locales pour l’insertion des jeunes, l’Inspection Général des Finances écrit d’ailleurs : « Les difficultés méthodologiques d’évaluation de la performance des missions locales sont doubles : la définition des objectifs est complexe du fait de la pluralité des politiques et des acteurs concernés et l’imputabilité des résultats est difficile en raison de l’influence du contexte sur les performances des missions locales. » (17) L’IGF note plus loin une forte dispersion entre missions locales – 468 – et non entre régions avec un taux d’accès à l’emploi variant moins de 20% à plus de 40% soit un rapport de 1 à 2 (18) et écrit « Du reste, le contexte semble être le principal déterminant des écarts de performance dans l’accès à l’emploi : les indicateurs présentant les corrélations les plus nettes avec les taux d’accès à l’emploi sont les indicateurs de contexte (chômage des jeunes, part de la population jeune dans le ressort. » (19) ainsi que « Fortement tributaires des indicateurs de contexte, les taux d’accès à l’emploi sont meilleurs dans les missions locales offrant un accompagnement renforcé vers l’emploi. » (20) Néanmoins, si la logique générale invite à « tirer vers le haut » l’efficacité des missions locales, la présentation de données brutes, sans aucune pondération ni de contexte (a minima avec le taux de chômage mais d’autres indicateurs pourraient être mobilisés (21), ni de ressources (toutes choses n’étant pas égales), est contre-productive : au lieu de stimuler, elle stigmatise ; au lieu de faire coopérer, par exemple via l’essaimage de bonnes pratiques, elle clive et met en concurrence. Encore une fois, l’évaluation est détournée de sa réelle signification : on est dans une logique de contrôle et, inévitablement, le regard se porte sur ceux qui sont présentés comme à la traîne. En fait, la seule « excuse » que l’on puisse invoquer est que cette publication de la DARES n’appartient pas au champ de l’évaluation qui « implique une démarche méthodologique, transparente et reproductible. La difficulté majeure consiste ici à distinguer, analytiquement et dans la réalité, les effets qui sont directement imputables à la politique évaluée de ceux qui dépendent de facteurs contextuels, donc non contrôlables par les acteurs de ladite politique. Par exemple, le taux de chômage est-il en baisse en raison des politiques d’insertion professionnelle ou s’explique-t-il par la conjoncture économique ? » (22)

Nous sommes partis d’une publication de la DARES. Nous pouvons conclure à partir d’une autre de ses publications… datant de presque une quinzaine d’années ! « Parvenir à maîtriser une approche systémique qui permettrait d’inscrire les bénéficiaires des mesures dans leur environnement local (social, économique et institutionnel), constitue certainement un enjeu méthodologique majeur pour l’évaluation dans les prochaines années. Il s’agirait de mettre en perspectives, sur un même territoire, les trajectoires des bénéficiaires de la politique de l’emploi avec les caractéristiques du marché du travail et de l’économie avec les formes d’organisation de l’action publique. {…} On dépasserait ainsi une vision déterministe de l’insertion… » (23)

Manifestement, il ne semble pas qu’aujourd’hui l’on ait dépassé cette vision déterministe de l’insertion. Hélas.

(1) « Mais elle {la DARES} peine actuellement à exercer cette fonction {éclairer et orienter par des études statistiques et économiques le travail de pilotage de la DGEFP} puisque le collaborateur qu’elle y consacre, absent depuis plus d’un an en raison d’un congé maladie, n’a pas été remplacé. » Inspection Général des Finances, Les missions locales pour l’insertion des jeunes, juillet 2010, p. 12 de la partie « Introduction ». Chacun appréciera la conformité du non remplacement d’un fonctionnaire au regard du principe de continuité définitoire de la mission de service public.

(2) Joëlle NACITAS, Xavier PARAIRE, « Emploi-Chômage : Les jeunes de plus en plus éloignés de l’emploi », INSEE, Antiane n° 73, juin 2010.

(3) INSEE, Tableaux Économiques Régionaux Guadeloupe 2009-2010. On peut également lire Jeunesse en déshérence. Il est urgent d’agir ! Mission régionale sur la jeunesse en déshérence, Rapport au Président du Conseil régional de la Guadeloupe, 12 janvier 2011.

(4) INSEE, Économie de La Réunion n° 137, décembre 2010.

(5) Page 85 de la partie « Annexe III ».

(6) Philippe Labbé, Evaluation des valeurs ajoutées économiques de l’offre sociale des parcours d’insertion de jeunes en mission locale, janvier 2008, ARML & DRTEFP de Bretagne. Enquête par questionnaire auprès de 1 798 jeunes échantillonnés à partir des données extraites de la base Parcours 3 au 1er septembre 2006 retenant les individus ayant plus d’un an d’ancienneté dans la mission locale (c’est-à-dire dont la date du 1er accueil était postérieure au 1er septembre 2005) et avec au moins deux situations indiquées, soit 36 482 individus sur les 59 108 individus que comprenait le fichier initial des jeunes inscrits dans les missions locales de Bretagne.

(7) Nous n’avons pas trouvé dans les bilans du CNML la réponse à la question, pourtant simple et renseignée à l’inscription sur Parcours 3, de « quelle est la demande du jeune lorsqu’il s’inscrit en mission locale ? »

(8) Données 2010 sur un total de 3 412 premiers accueils.

(9) Même confusion qu’entre culture du résultat et obligation de résultat.

(10) Philippe Labbé, 2008, op. cit.

(11) Le thème de l’emploi de qualité fait pourtant partie, depuis la stratégie de Lisbonne, des objectifs de la « stratégie européenne pour l’emploi » et mobilise, depuis le sommet de Laeken en 2001, des indicateurs au sujet desquels il est vrai que l’INSEE écrit « ces indicateurs sont rarement utilisés, tant du fait de leurs limites intrinsèques, que du fait de l’affaiblissement de la référence à la qualité de l’emploi dans les politiques européennes. » (Lucie Davoine, Christine Erhel, « La qualité de l’emploi en Europe : une approche comparative et dynamique », Economie et statistique n° 410, 2007).

(12) Jean-Pierre Boutinet, Anthropologie du projet, PUF.

(13) Bertrand Schwartz, L’insertion professionnelle et sociale des jeunes, {1981}, 2007, Apogée.

(14) Philippe Labbé, « Les sept fantasmes des politiques de l’emploi », Le Monde, 10 mai 2006.

(15) L’indicateur retenu ici est le taux de chômage global, toutes populations confondues. Ces données pourraient être affinées à partir du taux de chômage des 16-25 ans.

(16) Les subventions des collectivités locales au fonctionnement des missions locales varient par exemple de 0,60 €/habitant/an à plus de 4 €/habitant/an.

(17) Page 12 de la partie « Rapport ».

(18) Exception faite de très fortes dispersions, comme indiqué celles de Villeneuve Saint-Georges et de Reims qui demanderaient in situ à rechercher les facteurs explicatifs.

(19) Page 16 de la partie « Rapport ».

(20) Page 84 de la partie « Annexe III. Métier et performance des missions locales ».

(21) Ainsi, par exemple, le taux d’accès à l’emploi de 41% pour le Limousin retient l’attention… mais il faut considérer que cette valeur relative correspond à une valeur absolue de 5 273 jeunes. Le Nord Pas de Calais affiche un taux de 18% mais pour 38 441 jeunes, soit sept fois plus de jeunes !

(22) (sous la dir.) Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet, Dictionnaire des politiques publiques, 2010 (3ème édition), Presses de Sciences Po, pp. 258-259.

(23) Didier Gélot, Bernard Simonin, « L’évaluation de la politique de l’emploi. Un bilan partiel des pratiques depuis la fin des années soixante-dix », DARES, 40 ans de politique de l’emploi, 1996, La documentation Française, p. 318.

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commentaires
  1. Michel ABHERVE dit :

    Merci pour cette démontration
    Mais peut être peut-on la remplacer par une citation « Qui veut tuer son chien l’accuse de la rage »

  2. Jean philippe Revel - syndiqué CGT dit :

    Quelques remarques :

    1) Un chien enragé peut(doit)-il mordre pour ne pas mourir ?

    2) La Branche professionnelle n’a pas accès aux données Parcours 3. Pour ma part je serais intéressé de savoir comment cela pourrait se faire.

    3) En effet, et c’est bien de le redire : Tous les jeunes fréquentant les missions locales n’ont pas une demande immédiate d’accès à l’emploi …

    4) Belle analyse de Philippe Labbé, disponible peu de temps après la diffusion de l’étude DARES !

  3. frdijon dit :

    Les vérifications sont en cours, mais il se pourrait bien que les chiffres de la Bourgogne soit « légèrement » erronés…Si cette info est confirmée, il y a de quoi s’inquiéter sur la valeur de telles évaluations ????

  4. rbeaune dit :

    je vais être encore plus précis que mon collègue dijonnais… non seulement la Bourgogne revient en métropole (désolés les collègues ultramarins)… Mais elle s’invite pour manger un plateau de fruits de mer que nos collègues de Bretagne ou des Pays de Loire peuvent nous offrir sans problème… et je vous rassure on a quand même qu’un peu la rage…

  5. MeuchAlf dit :

    « (7) Nous n’avons pas trouvé dans les bilans du CNML la réponse à la question, pourtant simple et renseignée à l’inscription sur Parcours 3, de « quelle est la demande du jeune lorsqu’il s’inscrit en mission locale ? » »

    Et pour cause !!! La collecte de l’information « Demande du jeune » est une véritable gageure pour le conseiller : la définition de ce champ est aussi versatile qu’un jeune à l’adolescence. Elle a fortement évolué depuis 2003.

    A l’origine, le souhait (demande brute du jeune) ne faisait pas l’objet d’un enregistrement, ni même la projection que le conseiller pouvait intuitivement concevoir à son sujet. Seule la demande réalisable (à savoir le souhait du jeune précisé par l’expertise du conseiller en termes d’enjeu) est prise en compte. Cette précision consiste à reconstruire, au moyen de l’entretien, le souhait du jeune en demande au regard de la rubrique de l’offre de service disponible dans la structure ou chez un partenaire.

    Cette définition fut contredite par les Formations Nationales Parcours 3 relatives au « Module 2 : Gérer les dossiers dans Parcours 3 ». Il s’agissait du souhait (réalisable ou pas) du jeune reconstruit par l’expertise du conseiller.

    Depuis la charte nationale de décembre 2005, c’est la demande exprimée par le jeune qui sera enregistrée par le conseiller qui doit déterminer, en cas de pluralité de demandes, celle qui est la plus importante.

    Et le elearning dit encore autre chose

    Ceci caractérise bien la notion de défauts courants de la sémantique introduit par Michel Volle :

    « l’entropie des codages
    – Dégradation en dialectes locaux
    – Risque de l’obsolescence
    – Désordre introduit par les partenariats
    – Besoin d’une « gendarmerie » vigilante
     »
    Source : EEMIS Corte 2009 – Les SI à la recherche de la qualité : exemples et contre-exemples

    Aujourd’hui vous avez autant de définition de la demande du jeune que de conseillers.

    Cordialement
    MeuchAlf

  6. MeuchAlf dit :

    « on peut raisonnablement estimer à 40-45% le taux de jeunes s’adressant aux missions locales pour un emploi. »

    Si l’on s’en tient uniquement à l’information de la première demande du jeune dans le SI Parcours 3, on peut estimer avoir le même pourcentage.

    Toujours en utilisant le SI P3, il faudrait que l’effectif relatif à « l’Accès à toute forme d’emploi » corresponde à la population des jeunes dont la première demande est l’emploi. Là, l’enthousiasme relatif à l’« indicateur d’efficacité » semble plus modéré : on obtient une augmentation de 7 à 10 point (ce qui est déjà considérable!!).

    Cordialement

    MeuchAlf

    Toutefois,

  7. Bonjour,
    Les chiffres concernant la Bourgogne étaient erronés.
    La DARES vient de publier à nouveau son document avec les chiffres corrects, qui situent la Bourgogne dans la moyenne.
    Ceux-ci ont été rectifiés après notre constat d’une non concordance des données avec les données dont nous disposons sur l’entrepôt régional, et de nombreux échanges et vérifications entre la DARES et nous.
    La version corrigée est disponible sur le site du Ministère du Travail.http://www.travail-emploi-sante.gouv.fr/IMG/pdf/2011-026-2.pdf
    cordialement

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