Maisons de l’emploi : un nouveau cahier des charges

Publié: septembre 20, 2009 dans Politiques d'emploi

Un projet de nouveau cahier des charges des maisons de l’emploi (MdE) vient d’être rendu public à la suite du rapport de Michel Thierry, Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des maisons de l’Emploi, (IGAS, juillet 2009). Ce cahier des charges a été soumis le 18 septembre dernier au conseil national de l’emploi (CNE).

Introductivement il est rappelé que « Le rôle des maisons de l’emploi au sein du service public de l’emploi, créées par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, a été réaffirmé par la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi. Parallèlement, les premières maisons de l’emploi arrivent au terme de leur conventionnement initial par l’Etat. Dans ce contexte, il est donc nécessaire d’adapter le premier cahier des charges des maisons de l’emploi du 7 avril 2005. » Il n’est pas certain que le reconventionnement, qui aurait pu s’effectuer sur la même base de cahier des charges, soit le facteur décisif : la création de Pôle emploi, par contre, l’est.

Pas doublonner…

Si l’article L. 5313-1 du code du travail précise les missions des maisons de l’emploi (MdE) en affirmant le rôle de fédérateur de l’action des partenaires publics et privés, en particulier en permettant l’association des collectivités territoriales à la mise en œuvre des politiques de l’emploi au niveau local (1), « Les maisons de l’emploi n’ont ni vocation à doublonner les structures préexistantes, ni à devenir des opérateurs de placement. Il s’agit donc de mettre en avant leur fonction d’ensemblier. » (en gras dans le texte). La nouvelle donne issue de la création de Pôle emploi produit ses effets, en particulier pour l’accompagnement direct des usagers, c’est-à-dire là où des doublons ont créé sur bien des territoires confusions et tensions.

« Gouvernance »…

Au chapitre « gouvernance » (la notion, douce, fleure bon la démocratie participative), guère de nouveauté : des membres « constitutifs obligatoires » (Etat, collectivité territoriale concernée et Pôle emploi), des membres « constitutifs à leur demande » (Région, Département, autre collectivités que celle fondatrice) et des membres « associés » (tous les acteurs de l’emploi et de la formation dès lors qu’ils sont agréés par les premiers dits « obligatoires », ces derniers devant disposer de la majorité au CA.

Aux côtés de l’instance politique qu’est le CA, il est recommandé de créer un « conseil d’orientation » composé en particulier des « représentants des partenaires sociaux, des entreprises et de toutes autres personnalités qualifiées. » Dans un projet de « stratégie territoriale pour l’emploi et l’insertion » conçu pour une communauté d’agglomération, j’avais imaginé ce conseil d’orientation à partir d’un conseil de développement (2) avec une représentation de la société civile dont, en particulier, les usagers des services : si l’on parle de « gouvernance », ne pas inclure ceux-ci semble un oubli fâcheux renvoyant cette « gouvernance » à un toilettage sémantique.

Les MdE et les autres…

Le chapitre 2 aborde le délicat rapport des maisons de l’emploi avec les comités de bassin d’emploi (CBE), les PLIE et les missions locales.

– Concernant les CBE (2), aucune ambiguïté : ça fusionne (on parle d’« intégration »), faute de quoi « l’absence d’intégration entraînera soit une minoration soit une absence de financement de la part de l’Etat. Il sera donc nécessaire de produire un calendrier d’intégration des deux structures dans le cadre du processus de conventionnement. » Dura lex, sed lex.

– Concernant les PLIE, (presque) même motif, (presque) même punition ou gratification, avec toutefois une injonction plus douce, sorte d’autorité bienveillante : subtilité, on ne parle plus d’« intégration » mais de « rapprochement », celui-ci étant « fortement encouragé » dès lors que les zonages de la MdE et du PLIE correspondent. Quant au financement, on surfe toujours sur l’euphémisation : « Dans le cadre du calcul du montant du financement de l’Etat à la maison de l’emploi, ces rapprochements seront pris en considération », avec en tout état de cause une obligation (qui ne pose dans les faits aucune difficulté) : « un principe d’individualisation budgétaire et comptable, grâce au développement d’une comptabilité analytique afin d’assurer la traçabilité notamment des crédits du FSE. »

– Venons-en aux missions locales… point on le sait sensible à défaut d’être « G ». Ce qui est défini mérite la « noix d’honneur » de l’hebdomadaire palmipède et tient en deux lignes et demi : « Les relations entre les maisons de l’emploi et les missions locales s’organiseront en fonction des réalités locales. Il est précisé que l’Etat n’encouragera pas financièrement ces rapprochements mais ne les découragera pas. » Sic. Cela n’est pas sans rappeler la circulaire elliptique du 3 juin 1982 adressée aux préfets pour la création des PAIO : « Le maillage territorial ne doit être ni trop lâche, ni trop serré. Toutes les communes d’une certaine importance doivent disposer d’une permanence. » Ni trop, ni trop… certaine importance… autrement dit la précision d’un certain temps, celui du refroidissement du fût du canon selon Fernand Raynaud. Cette prudence découle directement de ce que le rapport cité de Michel Thierry identifiait comme « les points les moins consensuels » en citant les missions locales : « La question de l’intégration des missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes, là où les ressorts coïncident, fait débat. Elle a l’avantage de favoriser des économies d’échelle, une optimisation des budgets, et de réunir dans un seul conseil d’administration des acteurs qui sont largement les mêmes. Ce scénario se heurte cependant  à des objections : des risques d’éloignement de la sphère économique, et surtout des risques de confusion des genres entre missions d’animation et de coordination de la MdE et statut d’opérateur de la mission locale dans le cadre d’une co-traitance avec Pôle emploi. {…} Un nouveau cahier des charges n’a pas à proscrire ce type de regroupement, actuellement réalisé dans une vingtaine de maisons, ou à l’étude dans certaines régions, où il est parfois utilisé comme une stratégie de lutte contre la désertification rurale. Il n’a pas non plus à le préconiser, sauf à se mettre en porte-à-faux par rapport à la redéfinition du profil des MdE. Au-delà du cahier des charges, les modalités du rapprochement entre ces deux types de structures passe plus par des participations croisées ou des noyaux communs au sein des organes de gouvernance, ainsi que par la mutualisation des moyens (prestations de services, services communs ou directions communes, sous réserve des règles de transparence nécessaires à l’établissement de budgets distincts et sans double financement). » (souligné par moi).

Des MdE, pour faire quoi ?

Jusqu’alors, les MdE développaient des actions (en théorie) selon trois axes (3). Désormais ce sont quatre axes dits « d’intervention obligatoire ». Pour autant, les axes 1 et 2 recouvrent à peu de choses près l’axe 1 du précédent cahier des charges.

– « Axe 1. Développer une stratégie territoriale partagée, du diagnostic au plan d’action ». Notons au passage le pléonasme « territoriale partagée » puisque, par définition, une stratégie « territoriale » (mouvement ascendant) est partagée contrairement à une stratégie « territorialisée » qui n’est que déclinée (mouvement descendant). (re)Notons au (re)passage (et sans malice aucune, ni psychorigidité académique) que, si l’on raisonne « du… au », le point de départ (« du ») peut bien être le diagnostic mais le point d’arrivée (« au ») devrait être l’évaluation plutôt que le plan d’action. Ceci pour la forme. Quant au fond, il s’agit donc de faire un diagnostic « qui pourra être largement diffusé aux acteurs locaux dans un souci d’appropriation des réalités locales ». On retrouve, à epsilon près, l’axe 1 de l’ancien cahier des charges et, avec l’axe 2, « Participer au développement de l’anticipation des mutations économiques », le thème d’une GPEC (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences) à l’échelle du territoire… tâche qu’un certain nombre de CARIF, OREF et CARIF-OREF remplissent déjà fort bien. Le premier axe est indiqué comme « structurant puisque les actions rattachées aux trois autres axes à caractère obligatoire devront s’inscrire dans ce plan d’actions de la maison de l’emploi. » (en gras également). Autrement formulé, 1) ce diagnostic sera la base des plans d’action de la MdE, ce qui est la moindre des choses (charité bien ordonnée…) ; 2) il sera également la base d’une GPEC territoriale, ce qui est ambitieux mais, après tout, pourquoi pas dès lors que l’on évite d’en faire un dogme… pour la simple raison que 1) les entreprises ont une capacité prévisionnelle toute relative ; 2) les personnes sont mobiles et, n’ayant pas un fil à la patte, n’ont pas comme souci de respecter les zonages de type bassin d’emploi, leur préférant celui de bassin de vie… qui, précisément n’est pas toujours celui des MdE, sans même évoquer qu’un jeune avec un CAP de menuiserie peut choisir de devenir garçon de café. Les gens sont insupportables, on est d’accord.

– L’axe 3, « Contribuer au développement local », poursuit l’objectif de « fluidifier la transmission d’informations et les relations entre les acteurs sur le territoire, et non de créer une nouvelle offre de services propre. En effet, il a été souvent constaté, que les acteurs économiques (entreprises, salariés, demandeurs d’emploi …) ne disposent pas d’une information suffisamment exhaustive sur les différentes problématiques relatives au développement local qui peuvent être traitées par plusieurs acteurs, sans nécessaire coordination. » Fluidifier la transmission d’informations est sans conteste une belle ambition, a fortiori parce que nombre de MdE toutes investies de la légitimité du législateur ont confondu transmission et émission et, moins que transmettre, ont tenté, évidemment en suscitant de fortes résistances, d’imposer et de s’imposer dans un champ très largement occupé par des acteurs, dispositifs et institutions qui ont su dépasser leurs antagonismes pour réaliser l’union sacrée face au nouvel entrant. Il reste que le cahier des charges, comme aurait dit Bergeron, donne du grain à moudre et ce développement local est à multifacettes : « Ainsi, une telle action d’information, d’animation et de coordination peut-elle intervenir dans des champs extrêmement divers en matière de développement local : aide à la création d’entreprise, développement des services à la personne, responsabilité sociale des entreprises et intermédiation entre Pôle emploi et les très petites entreprises pour encourager ces dernières à déposer leurs offres d’emploi auprès de l’opérateur national… » A votre bon cœur…

– L’axe 4, « Réduire les freins culturels ou sociaux à l’accès à l’emploi » n’est pas en reste quant aux multiples possibilités d’action : « lutte contre les discriminations à l’embauche, lutte contre l’illettrisme, mobilité géographique… »

De ces quatre axes, sauf erreur d’interprétation, on en ressort avec deux idées principales. D’une part, guère de nouveau sous le soleil vis-à-vis du précédent cahier des charges, les deux « nouveaux » premiers axes n’étant qu’une segmentation de l’ancien premier axe. D’autre part, une assez grande latitude quant aux actions : s’il est peu contestable que l’Etat veut gouverner à distance, le pilotage des MdE est partagé avec la collectivité et les possibilités d’action sont larges, à déterminer par les acteurs locaux… cette aussi récurrente que douce à l’oreille « gouvernance ». Toutefois l’axe précédemment 2, « Accès et retour à l’emploi », disparaît… et pour cause : on se souvient des débats parlementaires et des réponses de Laurent Wauquiez concernant la nouvelle situation issue de la création de Pôle emploi qui allait jusqu’à faire peser une lourde hypothèque sur les MdE. Ainsi l’accompagnement des demandeurs d’emploi justifie-t-il un paragraphe, « 3.2. Les actions en matière d’accueil, d’orientation ou d’accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi », où il est explicité qu’« il n’est pas prévu de confier de responsabilités spécifiques aux maisons de l’emploi » dans le domaine de l’accompagnement. Chacun chez soi et les poules (DE) seront bien gardées (accompagnés)… Si une MdE était tentée par l’accompagnement et ne respectait pas le « schéma territorial de Pôle emploi tel que validé en CRE », voire osait « doublonner la présence de Pôle emploi au niveau local {…} le préfet de région lui refusera tout financement et ce quel que soit son champ d’intervention. » (en gras dans le texte). Avis aux amateurs. Observons que l’avertissement vaut pour l’accueil, l’orientation et l’accompagnement – dans le même panier contrairement à la CPO qui les distingue en les ventilant par axes – alors que, de toute évidence, si l’accompagnement appelle des compétences spécifiques selon les publics, l’accueil, l’information et l’orientation (cette dernière comprise comme orientation vers les services ad hoc et spécialisés) devraient être au maximum mutualisés entre Pôle emploi, les missions locales, les PLIE, les structures de l’IAE, etc.

Des MdE, avec quels moyens ?

Parlons gros sous à présent… « Concernant le financement de l’Etat, celui-ci ne peut excéder 70% du budget de fonctionnement de la maison de l’emploi, dans les limites des crédits ouverts en loi de finances initiale. En conséquence, contrairement au schéma financier retenu dans le cadre de la première génération de conventions, la valorisation globale de l’offre de services des partenaires n’entre plus dans le calcul de la participation financière de l’Etat. {…} La contribution financière des collectivités territoriales et de leurs groupements est ainsi portée, au minimum, à hauteur de 30% du budget propre de la maison de l’emploi. » Quelques MdE ont quelques soucis à se faire, leur valorisation des offres de service étant à l’épreuve de l’objectivation pour le moins originale sinon problématique : nombre d’entre elles ont en effet présenté des budgets valorisant des personnels municipaux ou associatifs qui, manifestement, n’avaient pas trouvé le chemin de leurs bureaux, sortes de contreparties aussi virtuelles que les subventions étatiques étaient sonnantes.  Il n’est pas indiqué dans ce cahier des charges quels seront les déterminants du financement par l’Etat, hormis le respect de ces règles de gouvernance, on l’a vu guère exigeantes, et des contenus plastiques des actions des quatre axes… mais cela est esquissé dans l’avant-dernier chapitre, « Évaluation » : car, outre l’évaluation nationale en charge d’« analyser la performance des maisons de l’emploi, leur complémentarité avec les autres acteurs du SPE… » (5), de l’évaluation régionale dépendra « la détermination du niveau futur de financement » des MdE, ceci devant être précisé dans une prochaine circulaire.

Tout cela est donc à suivre…

(1) Les comités locaux pour l’emploi sont devenus comités de bassin d’emploi avec le décret n° 84-606 de 12 juillet 1984. 60 CBE sont agrées et couvrent 14% de la superficie et 11,5% des communes du territoire national.

(2) M’inspirant du modèle de Pont-à-Mousson.

(3) « Observation, anticipation, adaptation au territoire », « Accès et retour à l’emploi », et « Développement de l’emploi et création d’entreprise ».

(4) Ce qui, ne l’oublions pas, pose la question d’une compétence « emploi » à prendre par l’assemblée délibérative de la collectivité. Ce n’est pas gagné, certains élus considérant que cette nouvelle compétence, même si elle est effective dès lors qu’ils se sont engagés dans une MdE et/ou dans un PLIE (pour ce dernier le plus souvent par la compétence « politique de la ville »), correspond à un  déplacement d’une compétence centrale de l’État vers les collectivités.

(5) L’annexe 3 du rapport Thierry (pp. 31-36) est consacrée aux indicateurs d’évaluation des MdE.

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commentaires
  1. Jean Philippe REVEL (syndiqué CGT ML/PAIO) dit :

    Rapprochement ou Fusion ?
    Etre ou disparaître, Etre telle est la seule question pour le réseau des ML/PAIO !

    Voilà ce que nous inspire cette tergiversation de l’Etat qui n’attend qu’une chose : Que les Régions et les Communes se lancent dans l’opération de fusion des ML dans les MDE au motif de rapprochement!
    Tout cela en fermant les yeux puisque cela l’arrange. Et ce, en dépit de la Loi de 2004 sur les responsabilités locales qui maintient les ML dans le giron de l’Etat.
    Qui ira vérifier que les salariés de ML, désormais « rapprochés » dans des MDE, ne suivent pas des + de 26 ans ? Personne.
    Et pourtant, C’est interdit ! nous dit la DGEFP.

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