Écoles de la deuxième chance et insertion : un surprenant rapport parlementaire

Publié: mai 1, 2009 dans Insertion/missions locales

Qui trop embrasse…

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale a déposé le 18 mars dernier un rapport de conclusion des travaux de la mission sur les écoles de la deuxième chance et l’accès à l’emploi. Ce document de 131 pages est le fruit du travail de quatre parlementaires, deux députés UMP, le président-rapporteur Jacques Grosperrin et Gérard Cherpion, et deux députés du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche (SRC), Jean-Patrick Gille et Marie-Renée Oget (bretonne, on ne le dira jamais assez).

A vrai dire, lorsqu’on entreprend sa lecture, on se surprend plusieurs fois à revenir à la couverture pour vérifier s’il s’agit bien des écoles de la deuxième chance… tant on pourrait croire que le sujet est tout autant, sinon plus, celui de la lutte contre les discriminations et pour la diversité. Cela commence dès l’introduction dont la moitié est consacrée à ce second thème et cela se poursuit tout au long du rapport jusqu’à ce que la contribution du groupe SRC, aux trois-quarts du rapport, nous éclaire : « … initialement consacrée à l’évaluation des écoles de la deuxième chance et des différents dispositifs d’accès à l’emploi des jeunes sans qualification, cette mission d’information a vu son périmètre considérablement élargi… et s’est vue assigner l’objectif d’aborder simultanément et dans un délai d’un mois deux sujets particulièrement larges et revêtant une importance considérable pour les politiques publiques, l’avenir des jeunes et la cohésion de notre société. » En effet, vaste programme en un mois, inévitablement insatisfaisant et qui a fait dire à Jean-Patrick Gille « Qui trop embrasse, mal étreint ». Malgré ce champ trop large, le rapport mérite qu’on s’y attarde un peu d’autant qu’il a précédé la présentation du « Plan Jeunes » par le président qui, pour partie, s’en est inspiré.

Le document se présente en trois parties : les constats, les pistes dégagées et, précédées de la contribution du groupe SRC, des annexes avec en particulier les auditions de Martin Hirsch, Xavier Darcos et Fadela Amara. Pour, sinon bien, du moins mieux étreindre, je me limiterai à quelques-uns de ces « constats » et, surtout, à la tentative d’évaluation comparative des missions locales, écoles de la deuxième chance (E2C) et EPIDE. Il y a à dire.

1. Les constats

Marge de progrès…

« Les statistiques sont la science de l’erreur » disait Pierre Bourdieu. On ne s’étonnera donc pas de lire page 7 « 120 000 jeunes au moins, peut-être 150 000, sortent tous les ans du système scolaire sans qualification reconnue » puis en page 11 « 16% d’une génération qui n’a pas de qualification reconnue par le système scolaire, ce qui représente environ 120 000 jeunes sortant par an du système dans cette situation. » 120 000… 150 000… au moins… peut-être… Dominique Goux et Cyril Nouveau, dans « Expansion scolaire et insertion professionnelle : une évaluation de l’ouverture du lycée depuis le début des années 1980 » (1), évaluent à 11,6% la proportion de jeunes sans diplôme… mais avec un CAP (donc avec un diplôme) nés en 1978. Marc Gurgand et Éric Maurin, même ouvrage mais autre article « Démocratisation du secondaire et inégalités salariales : l’expansion éducative d’après-guerre », recensent 21% d’hommes – pourquoi exclusivement des hommes ? – non diplômés nés en 1974. Christian Baudelot et Roger Establet, dans le très récent L’élitisme républicain (2) estiment « la part des jeunes sortant aujourd’hui de l’école sans le moindre diplôme à un peu plus de 10% », soit 80 000…  De 80 000 à 150 000, presque du simple au double ! La statistique publique a des marges de progrès.

280 000 par an…

Par contre, plus intéressant et même interpellant dans le rapport de la commission, à cette population aussi peu diplômée que précise, s’ajoutent 80 000 jeunes qui « quittent l’université en situation d’échec tous les ans » et « 100 000 jeunes diplômés {qui} entrent annuellement sur le marché du travail avec des diplômes de niveau supérieur ou égal à « bac + 3 » et {qui} encourent des risques importants de chômage car leurs diplômes ne sont pas les plus adaptés à la demande des entreprises et celles-ci méconnaissent actuellement ce vivier. » Pas certain qu’ils constituent un « vivier » dès lors que leurs diplômes sont inadaptés mais le total des jeunes qui, annuellement, quittent le système de formation, initial ou supérieur, avec de forts risques d’insertion difficile est impressionnant : 100 000 + 80 000 + 100 000 = 280 000… Pas étonnant que, dès lors que le marché du travail se referme, un effet-bouchon se produise très rapidement. A l’échelle européenne, qu’il s’agisse du taux d’activité ou du taux de chômage des jeunes, les résultats français ne sont pas bons, « La France est en vingt-troisième position sur 27 États-membres. »

Plus d’un jeune sur deux non intégré professionnellement…

S’appuyant sur une étude du CREDOC (3), la commission distribue les jeunes de 18 à 29 ans en trois groupes : 2,4 millions qui bénéficient d’un CDI à temps plein ; 2,5 millions qui sont « plus ou moins éloignés d’un emploi de qualité » : temps partiel, CDD, intérim… « ou au chômage (cette dernière catégorie regroupant 860 000 personnes) » ; enfin « 430 000 jeunes complètement hors du marché du travail ». Une agrégation est suprenante car, si des jeunes sont au chômage, ils ne sont pas « plus ou moins éloignés d’un emploi » mais en sont absents. Autrement dit, le paysage des positions des jeunes vis-à-vis de l’emploi serait plus pertinemment présenté avec 2,4 millions en CDI, 1,6 million dans des emplois précaires et 1,3 million hors du marché du travail. Soit au total 54,7% des jeunes actifs exclus ou non intégrés professionnellement : plus d’un sur deux.

D’autres indicateurs, connus, sont rappelés : la situation de l’emploi dans les ZUS qui s’est dégradée, le taux d’illettrisme qui augmente (de 4,4% en 2004 à 4,9% en 2007)… puis le rapport tente audacieusement – en quatre pages ! – une évaluation comparative des « dispositifs de deuxième chance », dont trois importants : les missions locales et PAIO, les E2C et les EPIDE.

2. Une « évaluation » très partielle…

Les missions locales seraient un « dispositif généraliste »… formulation inattendue, les missions locales n’étant pas un « dispositif » mais des structures et le qualificatif de généraliste correspondant assez peu au ciblage jeunes. Données 2007 à l’appui (995 000 jeunes reçus en entretien, etc.), il est écrit qu’ « il s’agit du seul dispositif de deuxième chance qui a un déploiement massif » mais l’analyse ou, plus exactement, la présentation très courte (moins d’une page) présente deux biais.

– D’une part, fournir des résultats d’accès à l’emploi et à la formation sur la base des premiers accueils, soit 26% et 17% des « 452 000 jeunes accueillis pour la première fois en 2007 »… scores que le lecteur est amené à comparer à ceux des E2C et EPIDE alors qu’ils ne concernent que les primo-arrivants et, donc, ne recouvrent pas les résultats effectifs basés sur l’accompagnement de jeunes suivis depuis plus d’un an.

– D’autre part et une fois ces données fournies, limiter l’activité des missions locales au programme CIVIS (40% d’accès à l’emploi durable sur les 410 359 jeunes qui ont intégré le programme CIVIS depuis son lancement) : en janvier 2009, 278 716 jeunes étaient suivis dans le cadre du programme CIVIS… mais plus d’un million étaient accompagnés (dont 640 000 « JDI » – jeunes en demande d’insertion) !

Enfin, toujours au paragraphe – on n’ose pas dire « chapitre » – des missions locales, pas un mot sur l’important travail de celles-ci recouvrant l’accès des jeunes aux programmes régionaux de formation… Comme exprimé précédemment par Jean-Patrick Gille, « qui trop embrasse… »

Plus problématique, l’efficience…

Contrairement aux deux autres, E2C et EPIDE, aucune donnée financière n’est fournie pour les missions locales ( ?), l’évaluation comparative de l’efficience ne pouvant conséquemment être sérieusement faite… qui, pourtant, aurait été intéressante. Employons-y-nous avec deux réserves préalables :

– Bien sûr, toutes choses ne sont pas égales par ailleurs tant en termes de publics que de modalités de prise en charge et d’objectifs : le coût d’un EPIDE inclut l’hébergement et une allocation mensuelle de 300 euros pour chaque jeune (dont la moitié est épargnée)… 30% des jeunes qui y sont accueillis ont déjà été jugés et 15% sont sous suivi judiciaire… Côté E2C, 93% des jeunes ont un niveau infra V et 51% proviennent des ZUS contre 18% en mission locale… etc. Toutes ces variables devraient donc être considérées comme des facteurs de pondération dans une évaluation un peu sérieuse et robuste des réalisations et des résultats.

– Comparant les chiffres bruts de ces trois catégories de structures, l’objectif n’est pas de discréditer l’une au bénéfice de l’autre mais de rétablir un tant soi peu d’objectivité dans des analyses à l’emporte-pièce qui, généralement, ne rendent guère justice aux missions locales parce qu’elles sont à l’affût de nouvelles recettes. Les débats vigoureux qui clôturent ce rapport, par exemple Monique Iborra s’en prenant à Laurent Wauquiez (« S’agissant des missions locales, on les réhabilite aujourd’hui alors qu’avec le contrat d’autonomie, le suivi des jeunes en difficulté a été transféré au secteur privé »… et, pour le financement des E2C, « Je considère donc que le secrétaire d’État a fait preuve de malhonnêteté intellectuelle »), démontrent d’ailleurs que tous les parlementaires, fort heureusement, ne cèdent pas à l’enchantement de l’expérimentation aux dépens des garanties de l’expérience.

Parlons EPIDE.

Lors de son audition, le ministre Xavier Darcos déclarait « Je ne dispose pas de chiffres précis concernant l’EPIDE, que mon ministère cofinance {on se demande à quoi sert la LOLF ?} mais qui est piloté par celui de la défense. Je sais que le coût annuel de chaque élève avoisine 45 000 euros et qu’un gros tiers des élèves réussissent leur insertion. »

Le budget total des EPIDE s’élève à 90 millions d’euros. 2100 « places » (supposons qu’elles étaient toutes occupées et correspondent donc à 2100 jeunes) étaient recensées à l’automne 2008. Le taux d’abandon « serait tombé à 28% » en 2008 (41% en 2007 : dura lex, sed lex… militarii). En 2007 (on ne dispose pas des résultats 2008…), le taux de sorties positives a été de 41%, soit – supposant un même nombre de jeunes – 860 jeunes et un indicateur de résultat de 104 651 euros par jeune accédant à un emploi ou à une formation qualifiante.

Parlons E2C.

« Parmi les jeunes ayant achevé leur cycle, 61% ont connu une « sortie positive » : un accès à l’emploi durable (contrat à durée indéterminée ou temporaire d’au moins six mois pour 32%, à la formation ou à l’alternance). » Calculons. Sachant qu’il y a 19% d’abandons, 61% de sorties positives représentent 49,4% du total des jeunes pris en charge. En 2008, 4100 jeunes ont été accueillis en E2C. Soit 49,4 % de 4100 = 2025 sorties positives pour un budget total de 24 millions d’euros. Coût moyen par jeune accédant à un emploi ou à une formation qualifiante : 11 851 euros. Dès lors que l’on rétrécit l’indicateur en ne raisonnant qu’en termes d’accès à l’emploi durable, ce sont donc 32% des sorties positives (2025), soit 648 jeunes qui sont concernés. Soit un coût moyen par jeune accédant à un emploi de 37 037 euros.

Parlons missions locales.

En 2007, toutes subventions confondues, les missions locales ont reçues 474 millions d’euros et 488 500 jeunes ont accédé à un emploi durable ou à une formation qualifiante (4). Coût moyen par jeune accédant à un emploi ou à une formation qualifiante : 970 euros (5).

En 4 ans, depuis la création du CIVIS, 717 374 jeunes ont intégré ce dispositif et 449 839 en sont sortis dont 172 831 en emploi durable (au 31 mars 2009). Soit 38,4%. Ce taux est toutefois provisoire parce qu’il se fonde sur un total de jeunes – les plus de 700 0000 – dont certains viennent juste d’intégrer le CIVIS.

Dans une étude récente (2009) sur quatre missions locales, j’obtenais un coût moyen par jeune accédant à un emploi de 3 500 euros.

Si, comme pour les E2C et les EPIDE, on raisonnait à partir du coût moyen d’un parcours (indicateur de réalisation et non de résultat), celui-ci est de 8 100 euros pour les premières, de 45 000 euros pour les secondes… et de 743 euros pour les missions locales (en ne retenant que les JDI et toutes subventions confondues) !

Choux, navets et Foire du Trône…

Certes, ces calculs un peu d’apothicaire n’évitent pas, en si peu de lignes, le mélange des choux et des navets. Toutefois on retiendra des rapports de 1 à 107 sur l’indicateur de résultat « emploi durable ou formation qualifiante » qui peuvent se justifier au titre de l’équité pour des jeunes en situation particulièrement désocialisée mais qui relativisent aussi le coût – toujours considéré comme trop élevé – des subventions accordées aux missions locales. A titre d’illustration (déprimante), j’ai rencontré une collectivité dont la subvention pour la SPA locale était plus importante que pour sa PAIO ! Ne parlons pas des élus qui raffolent autant des ronds-points, jusqu’à ce que circuler dans leurs communes soit équivalent à un tour de manège à la Foire du Trône, qu’ils regimbent à augmenter leur subvention pour l’insertion des jeunes… qui, eux aussi, tournent en rond. D’autre part, si la commission a raison d’indiquer que les missions locales constituent un « déploiement massif », on peut s’interroger sur ce qui est aujourd’hui nécessaire face à l’accroissement du chômage des jeunes : 2100 ou 4100 ici… et plus d’un million là. Question de choix.

(1) Une jeunesse difficile. Portait économique et social de la jeunesse française, études coordonnées par Daniel Cohen, 2007, CEPREMAP, éditions ENS rue d’Ulm.

(2) Christian Baudelot, Roger Establet, L’élitisme républicain, 2009, Le Seuil, « La République des idées »

(3) CREDOC, Consommation-modes de vie n° 218, février 2009.

(4) CNML, Bilan d’activité 2007.

(5) Une étude sur plus de 30 000 trajectoires à partir de Parcours 3 que j’ai conduite pour l’ARML de Bretagne révélait que, tous publics confondus, la durée du parcours en ML s’étendait de 5 mois à 96 mois, la durée moyenne étant de 27 mois. On pourrait donc considérer que le coût de l’insertion, plutôt qu’un traitement synchronique, devrait être multiplié par 2,7. Cependant, raisonnant sur la base de toutes les subventions perçues, l’intégralité de celles-ci n’est pas mobilisée exclusivement sur l’accès à l’emploi, l’approche globale étant le concept central des missions locales et appelant du temps, donc de l’argent, sur des tâches non directement « fléchées » sur l’emploi (santé, citoyenneté, culture, participation au développement local, etc.). Une évaluation certainement plus fine s’impose, j’en suis conscient, mais, quoiqu’il en soit, les écarts entre financements consentis et résultats obtenus rétablissent l’efficience des missions locales face à une idéologie postulant le double avantage du privé et de la mise en concurrence. Je suis preneur de toute suggestion, calcul plus élaboré que ne le permet cet article rédigé trop promptement… comme le rapport de la commission.

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commentaires
  1. BD dit :

    Il me semble que votre analyse comparative est un peu tirée par les cheveux. Les missions des ML et de l’EPIDe sont complémentaires sans pour autant se superposer.
    Certes, le cout d’accompagnement des jeunes en E2C est bien plus élevé, ce qui s’explique par deux grandes raisons :
    – un dispositif de formation, d’hébergement ( gite et couvert )
    – un dispositif d’insertion pro.

    Par ailleurs, les E2C correspondent plus à des jeunes rencontrant des difficultés « de comportement » et dont les niveaux de formation sont plus proches de VII que de V.

    Par ailleurs, les E2C sont en recherche d’identité. La conjugaison du corps militaire à celui de l’inclusion sociale nécessite une négociation permanente pour les salariés.
    N’oublions pas non plus que les prescripteurs de ces parcours sont avant tout les ML. La réactivité de celles-ci est aussi à prendre en compte.

    L’expérience est en cours, il faut certainement plus de temps pour en mesurer non pas le cout mais le retour sur investissement.

  2. Jean Philippe REVEL (syndiqué CGT ML/PAIO) dit :

    Une information sur cette « commission qui trop embrasse »

    En fait, c’est sous l’égide de Yazid Sabeg que cette commission a travaillé. Initialement prévue pour porter sur les « E2C », elle a vu au dernier moment sa mission évoluer. Voici d’ailleurs le contenu de l’invitation adressée aux organisations syndicales :

    « M. Yazid Sabeg, commissaire à la diversité et à l’égalité des chances, a été chargé d’élaborer pour le mois de mars un plan d’action. Souhaitant contribuer à la réflexion engagée, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale a constitué une mission d’information, composée de deux députés de la majorité et de deux de l’opposition, qui s’efforcera de dégager, dans les brefs délais impartis, des pistes concrètes susceptibles d’améliorer les qualifications et les chances d’accès à l’emploi des jeunes en échec scolaire, souffrant de handicaps sociaux et/ou victimes de discriminations en raison de leur origine supposée, de leur lieu d’habitation ou de leur apparence physique. »

    C’est dans ce cadre que M. Jacques Grosperrin, président-rapporteur, souhaiterait vous convier, ou l’un de vos représentants, à l’Assemblée nationale pour une audition commune (table ronde) qui portera notamment sur la promotion de la formation professionnelle, de l’alternance et de la diversité des origines dans le monde du travail ; en particulier, dans la perspective de la réforme législative prochaine de la formation professionnelle, la mission s’intéresse aux pistes susceptibles d’intégrer ces dimensions à cette réforme. »

    Cette mission a été confiée à la commission qui avait déjà mission d’information sur les écoles de la 2eme chance et l’accès à l’emploi.
    En fait, plutôt qu’en mars, c’est finalement dans quelques jours que Yazid Sabeg fera ses annonces …

    Tout cela peut nous inspirer ces commentaires :
    1) il y a comme une espèces de course aux média et aux effets d’annonce portant sur la jeunesse qui se joue entre le Président de la République, ses secrétaires d’Etat, et ses hauts commissaires …

    2) Dans tous les rapports que nous avons pu lire ces derniers temps, la critique de la multiplicité et de l’enchevêtrement des dispositifs est forte …

    De fait, si chacun annonce, croit inventer ou découvrir sans même chercher à savoir ce qui existe et ce qui a existé on aboutit justement à cette illisibilité des mesures et dispositifs, dont l’opérationnalité sera forcément limitée.

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