CNML, missions locales et Pôle Emploi

Publié: avril 3, 2009 dans Insertion/missions locales

Décalage…

Le rapport du CNML qui vient d’être publié (mars 2009), Une nouvelle coopération entre le réseau des missions locales et Pôle emploi, fait suite à une lettre de commande de Christine Lagarde datée du 7 janvier 2008. Soit déjà quinze mois. La première phrase de ce courrier adressé à Françoise de Veyrinas exprime bien le décalage qui s’est produit entre ces deux dates : « … un objectif ambitieux de réduction du taux de chômage à 5% et d’augmentation du taux d’emploi à 70% à l’horizon 2012. Cet objectif passe aussi par une amélioration de la situation de l’emploi des jeunes. » Presque anachronique. En tout cas, une diachronie peu maîtrisée. Il faut reconnaître que l’exercice est périlleux s’agissant d’ajuster deux réseaux dont un, le plus important, est lui-même instable puisqu’en construction. Et ce n’est pas fini si l’on en croit Liaisons sociales magazine d’avril 2009 qui consacre un dossier avec comme titre « Pôle emploi rate son démarrage ». En sous-titre : « Effective depuis le début de l’année, la fusion de l’ANPE et des Assedic patine sérieusement. Alors que les licenciements explosent, Pôle emploi est incapable d’assurer un service de qualité aux chômeur. En interne, la colère monte. »

Liens historiques…

Il s’agit donc de concevoir les nouvelles formes de relations entre Pôle emploi et les missions locales, le CNML considérant la naissance de Pôle emploi comme une « opportunité de renforcer les liens historiques » entre les deux réseaux. « L’objectif poursuivi par le CNML et la nouvelle direction de Pôle emploi est d’assurer la transition, tout en sécurisant les financements de la co-traitance et du partenariat renforcé. » Ce qui commence par un accord-cadre, le 29 juin 2008, prorogeant d’un an les conventions. Celles-ci, au niveau national, représentent 16,5 millions d’euros, soit 3,5% des subventions totales accordées aux missions locales (474 millions en 2007). Une note de bas de page précise que ces 16,5 millions correspondent à 33 000 entrées facturées 500 euros par parcours, « montant non revalorisé depuis 2005 ». Là comme ailleurs, il va falloir faire une opération-vérité sur le prix du chariot ! Faute de quoi des collectifs de conseillers-consommateurs risquent de déambuler avec des mégaphones dans les couloirs et bureaux de Pôle emploi. Qui n’a pas besoin de cela par les temps qui courent. Le rapport du CNML, vingt-neuf pages plus des annexes, est structuré en trois chapitres, chacun d’entre eux correspondant à un objectif général décliné en propositions, au total trente.

Partenariat : signifiant et signifié, côté jardin, côté cour…

« Objectif 1 : Mieux définir le rôle spécifique du réseau des missions locales, opérateur spécialisé au sein du Service Public de l’Emploi pour l’accompagnement des jeunes rencontrant des difficultés d’accès à la vie active. » Derrière la première proposition, rien de neuf sous le soleil même si le qualificatif « nouveau » est utilisé : « Formaliser un nouveau cadre partenarial adapté à la logique de territoire : un accord-cadre de co-traitance et de partenariat renforcé en cohérence avec la territorialisation des politiques publiques. » Il s’agit grosso modo de recontractualiser, Pôle emploi succédant à l’ANPE. Deuxième proposition, « Confier le rôle d’opérateur central de l’accompagnement aux missions locales pour les jeunes ayant besoin d’un appui spécifique dépassant le seul cadre de l’emploi. » Derrière cette formulation très générale, sont tapies des difficultés partenariales avec le grand frère : « gel des instances chargées du pilotage de co-traitance au niveau régional et local, dépassement au-delà de 130% des volumes d’entrées en co-traitance à mi-année ou le retrait de certains des 360 agents de l’ANPE affectés en mission locale… » (les MAD). Dans l’attente d’un règlement, le bureau du CNML propose un avenant pour proroger la co-traitance jusqu’au 31 décembre 2009. Regroupées, les troisième et quatrième propositions n’apportent rien de particulier sinon de confirmer le partenariat renforcé avec toutefois une dernière phrase évocatrice : « Ces derniers {les élus des missions locales} souhaitent développer une relation privilégiée de partenariat renforcé avec l’opérateur, sans avoir à répondre à des appels d’offres. »

Comme le bon vin…

A force de répéter « privilégiée », « renforcé », on en vient à douter de l’effectivité de ces liens… d’autant plus que la cinquième proposition en ajoute dans le déclaratif d’un partenariat quasi-fusionnel : « La collaboration entre le réseau généraliste de l’ANPE et celui spécialisé des missions locales s’est bonifié depuis 2006. » Cette proposition réaffirme le principe de l’approche globale décliné dans les missions AIOA (« Le réseau des missions locales souhaite mettre en œuvre un accompagnement selon l’approche globale… ») et envisage la possibilité d’élargissement du public-cible, « notamment pour les structures implantées en zone rurale ». On parle ici des classes d’âge, d’aller au-delà des « vingt-cinq ans révolus », ce qui légitimerait cet élargissement étant une couverture insuffisante (les moyens) alors qu’il faudrait, selon moi, le justifier par les faits et subséquemment les besoins – l’allongement de la durée d’insertion – et sur une base sociologique plutôt que selon une logique administrative de classement. De même, il est écrit que « certaines personnes auditionnées ouvrent le champ à « tous les jeunes » sur le principe que les exemples de jeunes qui réussissent plus facilement servent de stimulants aux autres ». Ce qui, d’une part, est discutable sinon contestable et, d’autre part, si cela était avéré, est un argument secondaire. Contestable parce que l’effet d’entraînement supposé peut très bien être contrarié par un effet de découragement, les jeunes peu qualifiés étant habitués à voir dans la file d’attente les mieux dotés scolairement leur damer le pion (effet de substitution) ; argument secondaire parce que la vraie justification est que, désormais, l’insertion est devenue une quasi-période de sas entre la jeunesse et l’adultéité pour tous. Héritiers exceptés. On en dénombre peu dans les missions locales.

Une question déontologique…

Les sixième, septième et huitième propositions sont également agrégées et, à leur lecture (brève : moins d’une page), on constate que l’harmonie partenariale est parfois écornée jusqu’au fait que l’accord-cadre prévoyait que « toute information produite par l’une ou l’autre des parties devait entraîner la mention de la participation de l’autre partenaire », ce qui n’est pas le cas. La faute à l’informatique : « … les systèmes d’information n’ont pas encore intégré les éléments statistiques… » Dans ce paquet de propositions, on note également que « le réseau des missions locales ne souhaite pas prendre en charge l’indemnisation des jeunes demandeurs d’emploi », ce qui pouvait être envisagé puisque, après tout, si l’approche est bien globale, elle devrait inclure en toute logique les allocations. Au su de la culture des missions locales, ce choix apparaît cependant prudent et fondé… mais n’aborde pas une question de fond, déontologique : comment appréhende-t-on et règle-t-on, à l’échelle des conseillers et des structures, la question du contrôle de l’activité du demandeur d’emploi et de la transmission d’informations sur celle-ci à Pôle emploi… qui peut être à l’origine de sanctions (suppression des indemnisations, radiations) ?

Catalogue, cheveu, soupe…

Autre catalogue de propositions, de la neuvième à la quatorzième non développées, depuis – pour la énième fois – la réaffirmation d’une complémentarité entre les deux entités qui doit s’inscrire dans « une démarche qualité », l’association systématique des ARML lors des conventions passées entre Pôle emploi et les collectivités… jusqu’à « une charte graphique nationale pour le réseau des missions locales » dont on imagine l’utilité en termes de lisibilité, communication voire renforcement d’un sentiment d’appartenance mais qui arrive là comme un cheveu sur la soupe.

Géologue ou psychanalyste…

« Objectif 2 : S’appuyer sur un partenariat dense qui offre des complémentarités opérationnelles de métiers. » La proposition 15, « remettre à plat les modalités de la co-traitance » pour le PPAE, constate que « le mode de financement de la co-traitance est inadapté pour l’ensemble des acteurs », des contraintes de gestion pour les agences locales et un financement ne correspondant pas à la réalité pour les missions locales : « Seul un tiers du volume annuel d’entrées en co-traitance est effectivement rémunéré… » Ainsi « les liens historiques », « la relation privilégiée », le partenariat « renforcé » et désormais « dense » recouvrent-t-ils aussi une « situation {qui} est parfois à l’origine de tensions préjudiciables au partenariat. » Désenchantement. Et vieille histoire : pour analyser les relations entre l’ANPE et les missions locales, mieux vaut être géologue que sociologue ; il y est question de tectonique des plaques, glissements, frottements, etc. Psychanalyste peut être également utile : attirance – répulsion.

Des agents de Pôle emploi partout…

Nouveau paquet de propositions, cinq, qui visent à mieux structurer le partenariat local et régional de telle façon à proposer des actions communes, « des marges de progrès restant à faire »… prudente expression euphémisante pour polir les aspérités des sujets qui fâchent. Le CNML écrit « C’est notamment dans le champ de la relation entreprise, qui constitue l’aspect le plus novateur de l’extension du périmètre {de l’accord-cadre}, que les travaux sont le moins avancés. » Oui, sans aucun doute… et c’est là pourtant que s’impose, à mon sens rapidement et sans difficulté majeure, la constitution d’équipes dédiées et mutualisées. Pour avancer vers cette ligne bleue et partenariale des Vosges, le rapport imagine un agent de Pôle emploi affecté au sein de chaque animation régionale (bizarre), suggère que soit généralisée la présence dans chaque mission locale d’un agent MAD (ok), propose que soit reconnue « l’expérience acquise par l’agent mis à disposition… dans son déroulement de carrière au sein de Pôle emploi » (pourquoi, ça ne l’est pas ?) et invite à ce que des conventions locales et régionales autorisent « des adaptations et des expérimentations territoriales » (sans précision mais il y a certes de quoi imaginer et faire ensemble, par exemple sur le thème de la sécurisation des parcours). La proposition 21, « Reconnaître l’offre de service des missions locales dans le périmètre du nouvel accord-cadre » n’apporte à vrai dire rien de nouveau : la relation – cette fois qualifiée de « privilégiée », ça ne mange pas de pain – doit s’exprimer dans « une offre de service concertée {qui} a vocation à être développée. » Ben oui, on a compris. Notons que le constat de « marges de progrès » à conquérir dans le champ de la relation aux entreprises se décline dans les propositions 22 et 23, « des plans d’actions territoriaux en direction des entreprises », évidemment « concertés », et « revoir les systèmes d’information afin qu’ils permettent la communication des offres entre les deux réseaux. » Tout cela sur un auto-satisfecit d’une meilleure structuration des missions locales quant à leur relation aux entreprises, entre autres choses « à partir de la méthodologie des accords nationaux du CNML »… dont l’impact reste à vérifier. Enfin – proposition 24 – « le développement des compétences professionnelles des réseaux » pourrait se décliner dans « une offre de formation en direction des agents de Pôle emploi » avec la contribution des ARML. Pourquoi s’arrêter en si bon chemin et ne pas proposer des formations communes, une sorte de « culture commune », conceptuelle et méthodologique ?

Soupir…

« Objectif 3 : Animer et soutenir le partenariat entre le réseau des missions locales et celui de Pôle emploi » A la seule lecture de cet objectif, on ne peut éviter le soupir d’un sentiment de déjà dit et redit : il est question de partenariat et, sauf lecture mal-comprenante, il semblait que celui-ci avait occupé une très large partie des vingt-et-une pages précédentes. Courage, cet objectif est court, trois pages. Qu’y « découvre »-t-on au cours de ses six propositions (25 à 30) ? Pour ne pas mettre en appétit, une généralité : « Pour garantir une meilleure gouvernance et assurer la réussite de la politique d’insertion professionnelle des jeunes, il est indispensable de respecter les points forts et savoir-faire de chacun. » Soit.

Pan sur le bec.

« Rendre éligibles tous les jeunes bénéficiaires d’un accompagnement renforcé par les missions locales à l’offre de service {heureusement} pertinente de Pôle emploi. » A savoir, l’accès à l’offre d’emploi, aux contrats aidés du secteur marchand et à l’offre de formation proposée par Pôle emploi. Je pensais que tel était le cas mais, puisque cela est proposé, sans doute étais-je en erreur. Pan sur le bec. Une fois re-re-rappelée la progression du partenariat illustrant « le rapprochement qui s’est et qui continue à s’opérer entre les pratiques des deux réseaux », il est écrit que « l’évaluation du partenariat renforcé pour l’exercice 2007 montre que la méthode de travail la plus aboutie passe par l’organisation formelle du cadre de travail entre les deux réseaux », sorte de truisme puisque, à l’inverse, on imagine que la méthode la moins aboutie passerait très probablement par la désorganisation. Règle de thermodynamique : tout système qui ne communique pas avec son environnement est condamné à l’entropie. Cette organisation formelle invite à ce que des conventions régionales de partenariat renforcé soient généralisées, à l’exemple de Languedoc-Roussillon (proposition 26).

Charité.

Cependant, le formalisme ne suffisant pas doit être complété par une « politique d’animation nationale » promue par le CNML et la DG de Pôle emploi (qui, ces jours-ci, doit probablement avoir  d’autres chats à fouetter). Ainsi est proposé de reconduire un groupe permanent du CNML « Relations entre l’ANPE et le réseau des missions locales » auquel participeraient l’État, le CNML, l’ANPE (en fait Pôle emploi), l’UNML, l’APAR et l’ANDML. A ceci s’ajoutent le souhait que les ARML soient intégrées dans les conseils régionaux de l’emploi, comme le CNML le serait dans la même instance mais nationale et, charité bien ordonnée commençant par soi, que soit renforcé « le CNML dans son rôle d’animation et de soutien au réseau dans le partenariat avec Pôle emploi ».

La messe est dite. Sauf que, pas une seule fois dans ce rapport, n’est évoquée une articulation qui ne peut se limiter avec Pôle emploi mais qui, triade, devrait inclure les maisons de l’emploi.

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