Deux ou trois choses à propos de la mission de service public et du monopole de l’insertion…

Publié: janvier 2, 2009 dans 1

Missions locales de service public…

Sacrifiant aux bonnes résolutions du 1er de l’an et à la recherche d’un socle de valeurs, principes et convictions, je citais hier l’article de Michel Rocard, « Le service public et ses missions » (1). J’y reviens.

Outre une introduction historique aussi didactique (on connaît l’auteur…) que synthétique de l’identité de l’État – de la création de la Poste vers 1470 aux guerres de conquête pour constituer une nation à partir d’une agrégation de régions aux langues et aux coutumes différentes, dont il reste « une très grande méfiance de l’État envers les collectivités territoriales » et qui explique que « depuis des siècles, la France a toujours eu et a toujours, comme conséquence de son histoire, le plus grand nombre de policiers pour 10 000 habitants » – de ce qu’écrit Rocard on peut s’inspirer pour analyser la place des missions locales au regard de leur mission de service public.

Socialo-krypto-libéral proudhonien…

On taxera difficilement Michel Rocard de gauchisme. On le verrait plutôt comme un socialo-krypto-libéral : il quitta le PSU en 1974 pour le PS et, ce faisant, précipita le déclin puis la disparition en 1989 de ce petit parti (au demeurant sympathique). Acceptant l’économie de marché, il fût ainsi le promoteur d’une politique économique dite « réaliste » bien éloignée de celle défendue par l’aile gauche du programme commun et du PS telle que, par exemple, l’avait mise en œuvre le premier gouvernement Mitterrand.

Sa conception du service public découle logiquement de ce réformisme aux accents (avant Delanoë) de « socialisme libéral » – un libéralisme économique à sensibilité sociale, adapté au capitalisme actuel – avec, en particulier, l’accent mis sur l’adaptabilité du service public : passer de l’égalitarisme républicain d’ « un même service pour tous » au paradigme quasi-proudhonien de « à chacun selon ses besoins », ouvrant la voie à la discrimination positive. Ce qui implique avant toute chose de connaître ces besoins.  De là découle une évolution du service public n’hésitant pas à ce que celui-ci soit mis en concurrence avec le privé : « L’introduction d’éléments de concurrence est bénéfique quand elle apporte des produits nouveaux utiles, améliore la qualité, amène davantage d’efficacité technique ou organisationnelle… » En première lecture, le contrat d’autonomie du Plan Espoir Banlieues devrait somme toute assez bien satisfaire l’ancien Premier ministre.

Cependant Michel Rocard apporte quelques précisions à partir de la notion de « régulation », c’est-à-dire « l’ajustement, conformément à une règle ou à une norme, d’une pluralité d’actions et de leurs effets, arbitrage entre les intérêts différents de tous les acteurs. »

De la tentation monopolistique…

Soit un opérateur, sinon unique du moins en position de force, par rapport à l’instance publique qui lui a confié la mission de service public. C’est le cas des missions locales avec, d’un point de vue général, l’insertion des jeunes et, d’un point de vue particulier, la mise en œuvre du droit à l’accompagnement pour tout jeune de 16 à 25 ans révolus rencontrant des difficultés d’insertion professionnelle (titre 2, article 13 de la loi de programmation de cohésion sociale). Pour Michel Rocard, existe le danger « que cet opérateur, qu’il soit public ou privé, {soit} spontanément tenté d’abuser de cette situation pour accaparer ou détourner la rente. » Déjà citée sur ce blog, on se souvient de la communication de Lionel Chaty (2) qui, s’appuyant sur un fameux article de Michel Callon (3), avait mis en cause les missions locales dans un vaste complot de manipulation à leur bénéfice du réseau des acteurs de l’insertion. Sans évidemment abonder cette thèse paranoïaque, on pourrait cependant considérer que certaines missions locales « profitent » de cette position monopolistique… Enfin, c’est une hypothèse théorique car, dans les faits, peu sinon pas de missions locales me semblent correspondre à ce modèle. Sans doute cependant certaines négligeraient-elles d’aller au-delà de l’ordinaire exigible, seraient en quelque sorte « installées » dans une logique de « reproduction » oubliant par la même occasion « le devoir d’innovation », pas une option, inscrit dans la Charte de 1990. Des missions locales plan-plan, il en existe.

Quasi-rocardien…

Pour Michel Rocard, l’option des néo-libéraux afin de remédier à ce risque est de « soumettre les services publics aux lois du marché et de la concurrence » et il ajoute « on a vu que cela conduit à abandonner la mission de service public et contribue au délitement sociétal ». Ce sur quoi l’on ne peut que le suivre.

Alors que faire ? Il faut « sortir du jeu à deux, du face-à-face entre régulateur et opérateur, pour parler d’une régulation d’experts à une régulation d’acteurs. » La formule n’est pas qu’heureuse mais elle est pertinente puisqu’elle appelle « au développement de contre-pouvoirs et de participations, à la fois internes et externes aux opérateurs de services publics. » Et « Il s’agit donc, aussi bien en France qu’en Europe, d’opérer un véritable retournement de perspective : définir le service public non à partir des principes et par le haut, mais en partant des droits fondamentaux de la personne et de leur garantie d’exercice, des besoins et aspirations des consommateurs, des citoyens et de la société, qui sont la finalité des services publics. {…} Seules des confrontations pluralistes et finalement la démocratie et la citoyenneté, sont susceptibles de régénérer les rapports entre régulateur et opérateur de service public, et par là même de refonder celui-ci, de relégitimer et de reconstruire l’action publique. » Il y a des moments, je ne l’aurais pas cru, où je me sens quasi-rocardien…

Observer, gouverner, participer…

Mais, si l’hypothèse rocardienne est jouable, que signifierait-elle pour les missions locales ? Au moins trois choses :

– On ne passe pas d’une logique centralisatrice, descendante, planificatrice et programmatique à une logique projectale et des besoins sans garantir que l’on connaît ces derniers. C’est ici la question d’un observatoire pérenne, structuré (4), donc de la connaissance actualisée du territoire (ressources, obstacles, évolution…) qui ne peut se résumer à la rubrique – généralement très pauvre et minimaliste, juste là pour indiquer qu’on prend en compte la spécificité territoriale – des indicateurs de contexte des conventions pluriannuelles d’objectifs. La question discriminante à poser, celle « qui tue », est : « Sur quels faits objectifs fondez-vous vos actions ? » Les réponses sont, bien souvent, remarquables de poésie et fertiles d’imprécision. Peut-être convaincues mais guère convaincantes.

– Dans son article, Michel Rocard n’use pas de la notion de « gouvernance », celle-ci ne jouissant pas en 2000 de l’engouement actuel. Cependant c’est bien de cela dont il est question avec, particulièrement, la composition et le rôle du conseil d’administration, sa capacité de définir et de soutenir un projet associatif original, explicite et cohérent, son activité réellement politique et non exclusivement gestionnaire. Force est de constater que l’institutionnalisation des missions locales a produit un effet pervers en polissant des conseils d’administration devenus souvent d’ordinaires instances dépolitisées (5) de représentation et d’enregistrement, l’assemblée générale annuelle et le rapport d’orientation faisant exception en jouant une fonction cathartique. Séquence émotion : un soupçon de grands principes, une pincée de Schwartz, un zest d’émotion, une ligne de la Charte… et, roulez jeunesse, on en reprend pour une année supplémentaire !

– Enfin – cela n’en étonnera pas plus d’un (6) – cette gouvernance qui, à l’échelle territoriale, ne peut se concevoir sans les habitants, les consommateurs et les citoyens, à l’échelle d’une mission locale appelle… oui, gagné : l’expression des jeunes en tant qu’acteur collectif via un comité d’usagers ou une instance comparable.

Contrairement et conformément à ce qu’écrit Michel Rocard…

Ainsi peut-on s’accorder sur le fait que, contrairement à ce qu’écrit Michel Rocard, faire vivre la mission de service public s’appuie sur des principes mais que, conformément à ce qu’écrit le même Michel Rocard, cet objectif appelle des mutations dans les organisations dont, en ce qui concerne les missions locales, les repolitiser et, plutôt que de demeurer dans un face-à-face entre régulateur et opérateur, organiser l’intermédiation à partir de celles et ceux qui justifient le service public (les citoyens) et les missions locales (les jeunes rencontrant des difficultés d’insertion… et non « en difficulté »). 

Erratum : j’écrivais hier que la Une du Monde titrait le 1er janvier  « La situation des SDF s’aggrave en Europe » . En fait, c’était la veille. Pour ce 1er janvier, c’est « La France menacée par le chômage de masse ». Ouf, on respire.

(1) Michel Rocard, « Le service public et ses missions », (sous la direction de) Yves Michaud, Qu’est-ce que la société ? Université de tous les savoirs, volume 3, 2000, Odile Jacob, pp 817-828.

(2) Lionel Chaty, « La structuration de réseaux d’action publics pour l’insertion des jeunes ou la domestication du jeune dans les quartiers », communication à la Société française de l’évaluation, colloque national du 14 juin 2001 (17 pages, polycopié). On peut lire la thèse de Chaty dans les premières lignes : « La question qui sera au centre de ce texte est donc liée à la constitution de réseaux autour d’une tentative d’imposition dune lecture légitime de l’action d’insertion des jeunes par une catégorie d’acteurs impliqués dans ce domaine d’action : les missions locales pour l’insertion des jeunes en difficulté. {…} cette catégorie tente d’imposer sa propre problématisation de l’insertion des jeunes, et de s’ériger en porte-parole de l’ensemble des acteurs impliqués de fait ou potentiellement à un titre ou à un autre dans l’œuvre d’insertion. »

(3) Michel Callon, « Éléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs en baie de Saint-Brieuc », 1986, L’Année sociologique 36, pp. 169-207.

(4) En amont de cet observatoire, en interne dans la mission locale, c’est la clarification des expertises, un système de veille partagé, etc. En aval de cet observatoire, c’est la communication des données et de leurs analyses, c’est le laboratoire social d’innovations, c’est le conseil pour une politique jeunesse(s) territoriale… toutes choses largement développées dans ce blog.

(5) Michel Abhervé, dans notre ouvrage co-rédigé L’insertion professionnelle et sociale des jeunes… ou l’intelligence pratique des missions locales (2005, Apogée), évoque ce problème de « l’investissement du politique {…} parfois insuffisant. » (p. 17).

(6) Parce que cela a été dit et répété… Tant pis, tant que l’expérimentation ne sera pas la règle. L’âge, sans doute. C’est dit.

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