« Orientation et insertion professionnelle des jeunes » du Projet de loi de finances pour 2009. Explication de texte.

Publié: octobre 28, 2008 dans Politiques d'emploi

La valse à mille temps des acronymes…

Aujourd’hui, on évitera (un peu) d’être (trop) critique : juste tenter d’aider les professionnels de terrain à s’y retrouver dans la valse des acronymes, l’emboîtement des axes, des dispositifs, des priorités et des plans… Les politiques publiques, friandes d’une « gouvernance » qui en principe ne peut faire l’économie de la transparence et du débat, donc de la pédagogie, ne sont certes pas aisées à décrypter. Explication de texte.

DPT… et non dépité.

Orientation et insertion professionnelle des jeunes, document de politique transversale (DPT) de 49 pages et annexe au projet de loi de finances (PLF), énonce la doctrine du gouvernement en présentant  vingt-et-un programmes dont le « 102 », c’est-à-dire celui de l’ « Accès et retour à l’emploi ». A ses côtés, on trouve des programmes sur l’enseignement scolaire du second degré (public et privé), la vie étudiante, l’égalité entre les hommes et les femmes, la politique de la ville, la jeunesse et la vie associative, etc.

Portugais…

Le « DPT » s’inscrit dans le cadre du « PNAI » (Plan national d’action pour l’inclusion sociale), lui-même déclinaison de la « stratégie de Lisbonne » qui définit trois grandes interventions (« axes ») :

– L’accès et le retour à l’emploi des personnes qui en sont les plus éloignées (réforme des dispositifs, par exemple « Pôle Emploi », mise en œuvre du « RSA »…).

– L’insertion professionnelle des jeunes avec le programme de réussite éducative, le dispositif d’accompagnement éducatif complémentaire (activités encadrées après l’école), le plan Espoir Banlieues…

– L’amélioration de l’offre de logement social et d’hébergement en s’appuyant sur la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable.

Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (« CNLE ») a émis en juillet 2008 un « avis » sur ce PNAI dont on retiendra en substance quelques préconisations : améliorer l’indemnisation des jeunes (les 900 € de l’allocation interstitielle), « amener l’ANPE à accompagner tous les jeunes vers l’emploi, y compris ceux qui ne sont pas les plus compétents » (sic), améliorer à l’échelle locale la coordination de tous les dispositifs, soutenir l’IAE et promouvoir le parrainage, « ajouter au PNAI un volet santé des jeunes et prévention des addictions »…(1)

Noblesse d’État…

Le DPT présente dans un premier temps le programme 102 en se référant à son fer de lance, le service public de l’emploi où sont présents le Pôle Emploi, les services de l’État, l’AFPA… « les collectivités locales, les missions locales peuvent y participer. » Elles « peuvent »… ce qui signifie tout-à-fait concrètement que leur participation sera une nouvelle fois le fait du prince (version noblesse d’État), malgré la mission de service public (Protocole 2000) et le droit à l’accompagnement de la loi de programmation pour la cohésion sociale (2005) : ici, implication permanente, là invitation ponctuelle, ailleurs ignorance… ce qu’on appelle l’égalité de traitement et la continuité républicaine. Les « OPP » (opérateurs privés de placement) ne sont bien sûr pas oubliés puisque « pour répondre à la nécessité d’améliorer l’efficacité globale des conditions de placement des demandeurs d’emploi et rendre le marché plus fluide, l’activité de placement est désormais ouverte aux organismes privés. » Dont acte… à défaut d’adhésion. Clé de voûte de l’économie de marché, le choix idéologique de la libre concurrence (présentée alternativement en « saine émulation » et en « efficacité optimisée ») contre celui de la mission de service public est clair. On ne pourra certes pas reprocher l’inverse. On vend aujourd’hui dans le grand Monopoly mondial des droits à polluer. Pourquoi pas demain des droits à ne pas insérer ? Des pays revendraient à d’autres leurs publics désinsérés, se libérant ainsi de leurs obligations constitutionnelles. Cela créerait de l’argent, des échanges et le PIB ne s’en sentirait que mieux.

Publics prioritaires…

Les publics visés sont, traditionnellement, les chômeurs de longue durée, les seniors, les femmes, les bas niveaux de formation… « un effort significatif est fait pour l’emploi des jeunes sortis du système éducatif sans qualification et rencontrant des difficultés particulières d’insertion. » En fait d’« effort significatif », une diminution de 20% du financement structurel des missions locales est à l’ordre du jour des débats internes (parfois houleux) dans les services déconcentrés de l’État. Roland Barthes en son temps avait écrit des choses intéressantes sur l’écart entre signifiant et signifié. A relire.

Travailler plus, à plus, plus tôt et plus longtemps…

Les demandeurs d’emploi ne sont pas les seuls ciblés : s’y agrègent « les inactifs susceptibles d’être incités à se présenter sur le marché du travail {… en particulier} les primo-entrants sur le marché du travail, dont les jeunes constituent une part importante. » On ne pourrait a priori que ce satisfaire de ce volontarisme réparateur face à une France {qui} prépare mal l’avenir de sa jeunesse (2) si synchroniquement les crédits de cette politique transversale ne venaient d’être amputés de 624 millions d’euros.

Quatre axes.

Cette DPT articule quatre « axes prioritaires », des indicateurs de « performance » étant adossés à chaque programme : élever le niveau de qualification, promouvoir l’égalité des chances, améliorer l’insertion des jeunes et diversifier les parcours d’accès à la qualification. Le 3ème axe, « Améliorer l’insertion des jeunes », retient notre attention avec son objectif n°6 : « Insérer les jeunes les plus éloignés de l’emploi »… objectif rattaché à trois programmes : le 102 bien sûr, « Accès et retour à l’emploi », mais également le 141, « Enseignement scolaire public du second degré », et le 138, « Emploi outre-mer ».

Objectif n°6.

L’objectif n°6 – vous suivez ? – rappelle succinctement les conditions difficiles de l’insertion des jeunes en s’appuyant sur l’enquête Génération 2004 du Céreq : on peut tout-à-fait opportunément aller sur le site du Céreq et, par exemple si l’on ne dispose que de peu de temps (nédanleguidon), lire le Bref n° 248 de janvier 2008, « Génération 2004, des jeunes pénalisés par la conjoncture » (http://www.cereq.fr/pdf/b248.pdf ). Cet objectif décline cinq grands dispositifs : les emplois aidés et le CIVIS (« L’activité des missions locales et PAIO s’inscrit dans ce cadre et s’est vue renforcée par la mise en place du CIVIS… ») ; le plan Espoir Banlieues avec le – fameux – contrat d’autonomie au sujet duquel il est rappelé que « 53 entreprises et 9 fédérations professionnelles se sont engagés à recruter plus de 40 000 jeunes résidant en ZUS »… On espère que ces 53 entreprises ne sont pas au CAC 40 ; le renforcement des écoles de la deuxième chance (EC2), le dispositif Défense 2ème chance EPIDe créé par l’ordonnance du 2 août 2005 (sur lequel je me suis exprimé dans Lien social – 3), enfin le service militaire adapté (SMA) propre à l’Outre-Mer (dont d’ailleurs l’EPIDe est inspiré).

Rapide et durable…

Comment garantir l’opérationnalité de tous ces dispositifs ? Bon dieu, mais c’est bien sûr, par des indicateurs d’efficacité (atteinte des objectifs) et d’efficience (coûts) ! Rappelons que « DPT », « PAP » (projet annuel de performance), « PLF » (projet de loi de finances) et autres acronymes sont les conséquences directes de la « LOLF » (loi organique relative aux lois de finances promulguée le 1er août 2001 et entrée en application le 1er janvier 2006, lendemain du réveillon) qui vise « une culture de résultats », doit permettre « de dépenser mieux et d’améliorer l’efficacité de l’action publique pour le bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de l’État. » (4).

On dispose donc pour le programme 102 de deux batteries d’indicateurs. Une pour les jeunes non-qualifiés dans les dispositifs spécifiques CIVIS, EPIDe et contrat d’autonomie ; une autre pour leur taux d’insertion rapide dans l’emploi durable toujours à partir de ces dispositifs.

La première batterie recouvre cinq indicateurs : jeunes niveaux V sans diplôme, Vbis et VI dans les entrées en CIVIS et en EPIDe, jeunes résidant en ZUS dans le CIVIS et en EPIDe, enfin toujours les mêmes jeunes peu ou non qualifiés dans les entrées en contrat d’autonomie.

Trois indicateurs dans la seconde batterie, en fait le même indicateur décliné à partir des trois dispositifs CIVIS, EPIDe et contrat d’autonomie : il s’agit bien d’un taux d’insertion rapide, c’est-à-dire moins d’un an après l’entrée dans le dispositif, et variable selon les dispositifs : 25% en 2011 pour le CIVIS, 34% pour l’EPIDe et 70% pour le contrat d’autonomie. Si l’on prend l’exemple du CIVIS, cet indicateur ne vient pas remplacer celui de 50% d’accès à l’emploi durable mais au contraire le renforce : 50% d’accès et 25% d’accès rapide. Il sera sans aucun doute très intéressant d’évaluer à T + 2 ou 3 ans ce que vaut cette rapidité, pour constater – c’est une hypothèse fondée sur le double allongement de la période de jeunesse et de la trajectoire d’insertion – que, si la performance raffole de la rapidité, la socialisation a besoin de temps. Faute de quoi dans ce qui est une acculturation, la personne ou la société secrète de l’anomie (maladie sociale). Cela a été dit et écrit… mais il y a bien longtemps (Durkheim…), dans un temps qui n’était pas celui du culte de la nanoseconde.

3 objectifs, 17 indicateurs…

Le (tout frais) DGEFP Bernard Martinot, présentant son programme 102 dont il est responsable (5), met l’accent sur « … « l’intermédiation » entre les besoins des entreprises et les disponibilités en main d’œuvre aux qualifications adaptées », sur la création de Pôle Emploi qui « permettra d’améliorer fortement le service rendu aux usagers, qu’il s’agisse des demandeurs d’emploi ou des entreprises », sur le centrage de l’action « en faveur de l’emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail {…} qui s’appuie sur des réseaux spécialisés tels que les missions locales, les structures d’insertion par l’activité économique ou l’Association chargée de gérer le fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) » (6), sur le contrat unique d’insertion…

Le programme 102 décline ainsi trois objectifs : « Favoriser l’accès et le retour à l’emploi », « Améliorer l’efficacité du service rendu à l’usager par l’opérateur unique » et « Accompagner vers l’emploi les personnes les plus éloignées du marché du travail ». A chacun de ces objectifs sont adossés des indicateurs (3 pour l’objectif 1, 7 pour le 2 et également pour le 3), tous ne concernant pas les missions locales, certains étant identiques à ceux du DPT Orientation et insertion professionnelle des jeunes, d’autres s’y ajoutant : par exemple, « l’effectivité du contrôle de la recherche d’emploi » et « la part des bénéficiaires de la prime pour l’emploi précédemment au chômage ou inactifs » (objectif 1), « le coût de la mise en relation positive » et « le délai moyen de satisfaction d’une offre déposée auprès de l’opérateur unique » (objectif 2), « le taux d’insertion dans l’emploi à la sortie des structures d’insertion par l’activité économique en fonction de la durée de présence (EI, ETTI, AI) » et « le taux de placement dans l’emploi des travailleurs handicapés »… Liste non-exhaustive.

Citrate de bétaïne.

Un peu lourd, indigeste, tout cela ? Certes. Mais, face à la recomposition du SPE et aux négociations qui seront à conduire avec Pôle Emploi, il semble nécessaire que les missions locales soient dotées de cette connaissance : ce qu’elles ont à faire et font, ce à quoi leurs interlocuteurs – opérateur unique mais également IAE – doivent de leur côté répondre… C’est promis : par charité, je ne recommencerai pas d’ici peu une telle contribution. D’ici là, il reste la citrate de bétaïne. Pour digérer.

 

(1) http://www.cnle.gouv.fr/IMG/pdf/Avis_CNLE_sur_le_PNAI_2008.pdf

(2) Académie des sciences morales et politiques, La France prépare mal l’avenir de sa jeunesse, 2007, Seuil.

(3) Philippe Labbé, « Mobilisation générale », Lien social, n° 764, 8 septembre 2005.

(4) Guide pratique de la LOLF, octobre 2008, partie 1, http://www.performance-publique.gouv.fr/?id=538

 (5) http://www.performance-publique.gouv.fr/farandole/2009/pap/html/DBGPGMPRESSTRATPGM102.htm

(6) Notons, en ce qui concerne les handicapés, la volonté du Gouvernement de prélever 50 millions d’euros à l’AGEFIPH… qui lui vaut en retour quelques questions de nos édiles députés à l’Assemblée nationale dont, par exemple, Huguette Bello, (gauche démocrate et républicaine, la Réunion, question n° 33175 publiée au JO le 21/10/2008, page 8978) et Jean-René Marsac, (socialiste, radical, citoyen et divers gauche, Ille-et-Vilaine… c’est mon député ! Question n° 32523 publiée au JO le 14/10/2008, page 8753) : « Cette annonce, faite sans concertation, est en contradiction totale avec le pacte pour l’emploi annoncé par M. Nicolas Sarkozy lors de la conférence nationale du handicap le 10 juin dernier, qui voulait faire de l’embauche et de la formation des personnes handicapées une priorité… » Non seulement en contradiction avec les promesses de la conférence nationale du handicap… mais avec les axes du programme 102. Quel monde ! On ne sait plus à qui se fier !

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