Missions locales et comités d’usagers : encore un effort ! (1)

Publié: juin 18, 2008 dans Insertion/missions locales

Belle initiative, l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) vient d’éditer un document de 34 pages, Expression et participation des usagers dans les établissements relevant du secteur de l’inclusion sociale (2), qui se veut « très concret et permet d’expliciter les pratiques reconnues pour l’expression et la participation des usagers ». Notons que, pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux, les conditions organisationnelles permettant ces dernières sont obligatoires avec la loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Rappelons également que, si le secteur de l’insertion n’entre pas dans le champ de cette loi, sa généalogie et ses valeurs devraient en toute conscience et logique faire de l’expression et de la participation des usagers un point de passage obligé du projet associatif et du fonctionnement ordinaire des structures. Observons enfin que, malheureusement, tel n’est que marginalement le cas, que les raisons qui ont été avancées (cf. sur ce bog « La participation en mission locale » – 6 juin 2008 -) ne pondèrent en rien ce qui constitue une incohérence d’autant plus patente et d’actualité que le réseau doit précisément réaffirmer ses valeurs et son historicité face aux menaces qui pèsent sur lui. Sont donc posées des questions de cohérence interne et de crédibilité. Dans l’article sur la participation en mission locale, j’avançais pour expliquer ce hiatus deux motifs, la logique programmatique (« lenédanleguidon ») et le tropisme psychologique (le sujet, encore le sujet, rien que le sujet). Il en est un troisième, la méthode. En s’inspirant des bonnes pratiques, le document de l’ANESM devrait permettre aux acteurs du réseau de répondre à cet obstacle méthodologique. Resteront ensuite à résoudre les questions d’instrumentalisation et de culture… c’est-à-dire faire démentir l’adage selon lequel « A force de sacrifier l’essentiel à l’urgence, on parvient à en oublier l’urgence de l’essentiel. »

Expression et participation des usagers dans les établissements relevant du secteur de l’inclusion sociale est structuré en trois parties. La première (pp. 6-13) recouvre le cadrage théorique, les enjeux et les raisons justifiant le bien-fondé des pratiques participatives. La deuxième (pp. 14-25) explicite les conditions préalables à la mise en place des dispositifs participatifs et propose plusieurs procédures, du conseil de vie sociale (CVS) aux enquêtes de satisfaction. La troisième, très courte (pp. 26-27), énonce les conditions d’une évaluation de la mise en œuvre de cette participation et de cette expression. Lui succèdent des annexes, textes réglementaires et bibliographie.

 

Cadrage théorique.

Les recommandations de l’ANESM s’adressent aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), aux centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et aux centres d’hébergement d’urgence (CHU), « Toutefois les établissements qui n’entrent pas dans ce cadre d’autorisation peuvent aussi s’appuyer sur ces recommandations à titre volontaire. » S’inspirant de la méthodologie du « consensus formalisé » (3), le guide répond réglementairement à l’article L 311-3 de la loi 2002-2 selon lequel est assurée au bénéficiaire « La participation directe (…) à la conception et à la mise en œuvre du projet d’accueil et d’accompagnement qui la concerne » et à l’article L 311-6 qui stipule « Afin d’associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l’établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d’autres formes de participation. » Sans ignorer des questions importantes telles que participer risquerait d’être « un nouveau mot d’ordre pour satisfaire davantage aux attentes des institutions et des professionnels qu’à celles des usagers » ou qu’il y aurait « une illusion à proposer des instances de participation à des personnes souvent déstructurées » (réserves que l’on pourrait reformuler pour des jeunes en insertion – 3), le guide pointe ce qui pourrait sembler une contradiction – mais qui ne l’est pas – entre un dispositif de participation collective et une prise en charge individualisée. En ce qui concerne les missions locales, le travail d’insertion – qui n’est pas qu’une mise à l’emploi mais, pour de nombreux jeunes « hors » ou « sans » projet, qui est un travail de socialisation secondaire – ne peut exclusivement appréhender le jeune comme « sujet » (individuel) mais doit lui permettre cette socialisation en tant qu’ « acteur » (collectif)… sans même évoquer les racines historiques de ce secteur, l’éducation populaire pour laquelle l’accomplissement individuel est indissociable de l’émancipation collective. Pour l’ANESM – on ne peut qu’y souscrire avec la perspective d’une transférabilité dans les missions locales – « Il est essentiel de se rappeler que la participation et l’expression ne peuvent en aucun cas relever d’une injonction quelconque, et que le droit de l’usager comporte aussi le droit de ne pas participer. Ce rappel est essentiel pour éviter qu’une nouvelle norme ne s’impose. Autrement dit, mettre en place des conditions acceptables d’expression et de participation relève des « bonnes pratiques » professionnelles, mais la participation elle-même ne saurait en aucun cas relever d’une « bonne pratique » exigible de l’usager. »

Du comité d’usagers à l’enquête satisfaction…

Le guide identifie quatre formes et quatre registres de participation :

– Démocratie participative avec le conseil de la vie sociale (comité d’usagers en mission locale), « qui est une forme de démocratie représentative, vise plus particulièrement l’apprentissage de la citoyenneté à travers la formalisation des mandats et la pratique de la délégation : il s’agit d’être en mesure d’exercer ses droits. »

– Participation collective avec « les groupes d’expression, groupes de parole, groupes de maison, sont une forme de participation directe, et visent l’apprentissage des débats, de la vie de groupe, de la prise de parole, etc., à travers le « collectif » institutionnel. »

– Pouvoir d’initiative avec « les groupes-projets, groupes d’initiative, etc. favorisant le pouvoir d’initiative, visent à renforcer la capacité d’agir et d’influer sur son propre environnement. »

– Enfin participation et expression individuelles avec « les enquêtes de satisfaction ou autres formes de recueil d’opinions des usagers {qui} visent à positionner les résidents comme des « usagers – clients » d’un service. »

Des leviers puissants pour l’insertion…

A des degrés différents selon le registre mobilisé, « la participation et l’expression des usagers sont des leviers puissants pour l’insertion » en particulier parce qu’elles mobilisent les thèmes de la citoyenneté (on pourrait s’interroger à juste titre sur la cohérence d’une structure promouvant par de nombreuses actions la lutte contre les discriminations et ignorant en son sein le b-a-ba de la citoyenneté…), de la capacité à prendre la parole, débattre, se confronter au collectif, du pouvoir de prendre des initiatives, d’agir et d’influer sur son propre environnement, enfin de « pouvoir revendiquer une qualité de service, en tant qu’usager-client ». A ceci ajoutons ce qui n’est pas le moindre des arguments : l’expression des usagers constitue une source de connaissance sur leurs besoins (et l’évolution de ceux-ci), répondant à la mission d’observation (axe 4 de la convention pluriannuelle d’objectifs)… qui ne peut se résumer au traitement statistique des données de Parcours 3.

 Une démocratie participative qui n’a pas besoin d’être représentative…

Ces quatre formes d’expression et de participation sont complémentaires, rien ne s’opposant par exemple à ce qu’une mission locale anime un comité d’usagers et réalise des enquêtes de satisfaction… voire, ce serait encore mieux, facilite l’administration de celles-ci par le comité d’usagers. Toutefois le guide de l’ANESM n’aborde pas la dialectique des démocraties représentative et participative, sinon en attribuant à la seconde des caractéristiques de la première, en particulier avec la désignation par vote de délégués. Deux options, méritant débat, sont théoriquement possibles en mission locale : ou l’expression des jeunes est conçue comme participative et représentative, pouvant aller jusqu’à un collège de jeunes au conseil d’administration ; ou les deux logiques cohabitent et se nourrissent sans être confondues et, dans ce cas, la désignation de délégués ne constitue pas un problème, pas plus que la représentativité des jeunes qui s’expriment, l’essentiel étant l’expression : on ne demande pas à la démocratie participative d’être représentative…

Des conditions de mise en œuvre : une stratégie, une politique de structure.

L’ANESM définit dix conditions de mise en place des dispositifs participatifs, depuis l’organisation d’une formation et d’une réflexion générale sur les questions de participation jusqu’à l’inscription des compétences correspondant à la participation dans les fiches de poste des salariés. On retiendra plus particulièrement deux points. Tout d’abord – et cela concerne beaucoup de missions locales qui se sont essayées à l’exercice du comité d’usagers mais ont abandonné en cours de route – « Inscrire les démarches participatives dans une démarche stratégique à moyen terme. En effet, la vie des instances de participation et d’expression est dépendante de nombreux facteurs qui la rendent souvent imprévisible. Il peut arriver que ces instances, à certains moments, apparaissent purement formelles (manque d’investissement des résidents, ou des salariés, crises dans l’établissement, etc.). Il est alors nécessaire de resituer ces instances dans une stratégie à moyen terme, sans se décourager ou en tirer des conséquences définitives. » Également « la participation et l’expression relèvent d’une politique d’établissement, et ne peuvent être réduites à de simples outils formels, sous peine d’être désinvesties et de perdre rapidement tout intérêt. » En d’autres termes, la participation des jeunes doit être inscrite dans le projet associatif de structure (4) au moins à quatre niveaux : celui des valeurs et des principes (par exemple, prendre en compte, pas en charge), celui de la stratégie (promouvoir la participation des jeunes), celui du plan d’action (mettre en oeuvre un comité d’usagers), enfin bien sûr celui de l’évaluation (mesurer réalisation et résultats de cette instance).

Des modalités de fonctionnement…

Ces modalités requièrent de s’appuyer sur des pré-requis institutionnels dont on retiendra que, dans la mesure où la participation « nécessite la consultation et la production de documents écrits, la question de la compréhension de ces documents est centrale : il y a donc lieu d’en faciliter la compréhension par tous moyens appropriés, entre autres rendre accessible l’ensemble des documents par la reformulation et l’adaptation. » En mission locale, ne pourrait-on imaginer une version du rapport d’activité simplifiée, lisible et même attrayante pour les jeunes, répondant de la sorte au principe de transparence et les informant de ce qu’est cette structure, qui la finance, quelles sont ses offres de service, etc. ?

Des recommandations de l’ANESM auxquelles j’agrège les miennes, on peut retenir dans le cas d’un comité d’usagers…

– (cela semble évident mais n’est peut-être pas totalement inutile) communiquer largement la démarche ;

– formaliser un règlement intérieur de l’instance participative qui devra être amendé lors de la première rencontre puis régulièrement révisé ;

– sérier le champ d’exercice et de compétence du débat participatif sur le fonctionnement de la structure ;

– préparer et rendre public les ordres du jour ;

– faciliter l’expression en formant les usagers, par exemple à la prise de parole et à l’organisation des débats ;

– dédier un lieu d’expression spécifique ;

– tenir compte des jours et horaires de telle façon à encourager la présence effective du maximum ;

– planifier les rencontres sur une année avec une périodicité raisonnable, par exemple trimestrielle ;

– désigner une personne ressource, professionnelle de la structure pour un rôle de médiation ;

– proposer systématiquement qu’un usager assure l’animation mais confier à un professionnel la traçabilité de la rencontre ;

– utiliser des supports attractifs (vidéos…) ;

– inviter des jeunes passés par la mission locale et dont le parcours peut représenter un modèle ou une ouverture sur des possibles ;

– favoriser l’approfondissement de certains sujets sur la base de commissions thématiques ;

– créer un climat de convivialité (boissons, petits gâteaux…) ;

– assurer la publicité des comptes-rendus réalisés avec les usagers ;

– garantir le suivi des débats et des conclusions : « Tout en gardant présent à l’esprit que le CVS {ou comité d’usagers} a un rôle consultatif et non décisionnel, il est recommandé que tous {ses} avis soient repris de manière décisionnelle (positive ou négative) par la direction de la structure. Une formalisation de « plans d’action » semble pertinente lorsque les décisions portent sur des améliorations de la vie quotidienne ou de la prise en charge. » 

Encore un effort. Chiche ?

Le guide de l’ANESM énonce également quelques recommandations pour le fonctionnement de groupes-projets et sur les dispositifs de recueil d’opinion tels qu’un questionnaire de satisfaction. Toutefois, un peu sommaires, ces recommandations mériteraient un autre article… un de ces jours.

Quant au comité d’usagers, il ne reste plus qu’à y réfléchir et l’expérimenter : les missions locales « se doivent d’innover » est-il inscrit dans l’article 10 de la Charte de 1990. Chiche ?

 

(1) C’est, mot pour mot, le titre d’un de mes articles parus le 14 juillet 2005 dans la revue Lien social n° 761. De la lenteur du métabolisme social…

(2)http://www.anesm.sante.gouv.fr/pdf/expression_participation_usagers.pdf

(3) Le « consensus formalisé » (CF) est une « méthode dont les objectifs principaux sont de modéliser les avis des professionnels ou des experts sur un sujet donné (en fonction de leur expérience pratique) et d’aider à s’assurer de l’objectivité des recommandations professionnelles. » www.has-sante.fr/portail/upload/docs/application/pdf/base_methodo_CFE.pdf

(3) Dès lors que la participation des jeunes serait stimulée, favorisée, nul doute qu’il se trouverait des esprits chagrins pour reprendre l’argument du « diktat du projet » muté pour l’occasion en « diktat de la participation ». Avec, à la clé, le slogan « Je participe, tu participes… ils profitent. »

(4) Philippe Labbé, « Le projet associatif de structure de mission locale : ce qu’il est… », document de travail pour l’ANDML, décembre 2007.

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