Une nouvelle stratégie pour l’insertion: le rapport général du Grenelle de l’insertion, en substance…

Publié: mai 22, 2008 dans Insertion/missions locales, Politiques d'emploi

Le rapport du « Grenelle de l’insertion » – quarante-sept pages pour une « version de travail pour la journée de synthèse du 23 mai » –  propose quatre grandes orientations : « Recomposer les politiques autour de leurs bénéficiaires », « Simplifier et décloisonner », « Prévenir par la formation et par la valorisation de l’activité », enfin « Impliquer davantage les employeurs privés et publics ». Ces orientations constituent « une nouvelle stratégie pour l’insertion » justifiée par quelques constats tels que « Des politiques d’insertion aujourd’hui en tension » (contraintes sur les opérateurs, désengagement de l’État…), « une série de dispositifs qui se sont accumulés sans que la logique de l’édifice ne soit jamais clarifiée », « Un « i » du RMI atrophié », « Des contrats aidés à l’efficacité aujourd’hui limitée », « Les difficultés de développement de l’insertion par l’activité économique », « L’absence patente de pilotage des politiques » (« … des trous dans le dispositif, des doublons, des lenteurs, des déperditions et dispersions d’énergie ainsi qu’à une effroyable complexité, source de perplexité et d’inefficience, tant pour les acteurs de l’insertion que pour les publics eux-mêmes. »).

 

Six milliards de dieux sur la Terre…

Constat et objectif général se fondent sur une posture, « Mettre la personne au centre », qui doit placer les politiques d’insertion dans une économie des besoins et de la demande. Cette centralité (guère originale : lélèvocentre, lejeunocentre, lepatienocentre, leclienocentre…) mériterait d’être interrogée au-delà du slogan puisque, à mon avis, ce n’est ni la personne ni le professionnel que l’on devrait trouver dans ce centre mythique mais l’interaction entre les deux. Proclamer « la personne au centre » – au-delà d’un système complètement hallucinant pré-copernicien (six milliards de dieux sur la Terre…) – c’est intervertir une subjectivité, celle du professionnel dans la « toute-puissance », par une autre subjectivité, celle de l’usager. Pas sûr que, succédant à une logique certes bureaucratique mais prévisible, cela ne conduise pas à des fonctionnements erratiques…

 

Dix convictions…

Cette posture est étayée de convictions : « On ne peut accepter que le chômage baisse, sans que l’exclusion ne recule », « L’insertion n’est pas un coût, c’est un investissement », « Le travail reste le premier instrument pour faire reculer l’exclusion » (le travail étant entendu restrictivement, non comme une activité mais comme une activité professionnelle), « L’insertion n’est pas une mécanique parfaite » ( mais « elle nécessite toujours du temps, des tâtonnements, et parfois du recommencement et de l’obstination »), « La territorialisation des politiques d’insertion doit se poursuivre en se clarifiant », « L’accès de tous au service public de l’emploi doit être facilité », « Le contexte du marché de l’emploi devient favorable à l’insertion » (gisement d’emplois, évolution démographique), « L’insertion peut devenir un atout économique » en devenant « une voie de recrutement et de formation, et non plus seulement un service d’aide sociale pour les chômeurs non indemnisés », enfin « L’insertion doit entrer dans l’ère de la performance et de l’évaluation » Performance ? Décidément, l’insertion est en pleine acculturation.

 L’enjeu est de taille puisqu’il faut rappeler que, si synchroniquement les politiques d’insertion concernent un actif sur huit, le chômage concerne ou a concerné directement une personne sur deux et une personne sur cinq est ou a été dans un dispositif d’insertion. Et que, en période de vaches maigres, ce sont 19 milliards d’euros de crédits publics qui sont mobilisés pour ces politiques.

 Première orientation : « Recomposer les politiques autour de leurs bénéficiaires »

La première orientation décline deux propositions : « Renforcer le rôle et la représentation des usagers » et « Assurer un accompagnement global pour chaque personne » .

Le rapport constate que les problématiques de pauvreté, d’exclusion, d’insertion sont de plus en plus souvent abordées par les partenaires sociaux, mais les ressortissants de ces politiques sont encore très mal représentés dans les instances décisionnaires ou évaluatives des mesures et instruments qui les concernent directement. Il faut donc organiser plus justement la participation politique, civique et sociale des personnes en parcours d’insertion et/ou en recherche d’emploi… « certes difficile mais fondamental … parce que la participation est un élément crucial d’un parcours d’insertion réussi. » L’ambition est donc de mieux associer les usagers à la gouvernance des institutions qui les concernent, en particulier pour ce qui relève du service public de l’emploi. « A cette fin, l’organisation des usagers autour d’associations ou de syndicats doit être encouragée. »

Le rapport indique que « Les processus « d’accompagnement » se déclinent en fonction de dispositifs, nombreux et peu articulés, et non en fonction des besoins et demandes de la personne concernée ». Il s’agit donc « d’assurer une moindre dispersion des intervenants et d’offrir à chaque personne un accompagnement global, qui tient compte de l’ensemble de ses besoins et difficultés ainsi que du temps nécessaire à leur résolution. » Cet accompagnement global – les missions locales apprécieront que leur concept de base soit préconisé – s’appuie sur un référent unique, sur une charte de qualité de l’accompagnement, sur une professionnalisation de l’accueil, sur un diagnostic de situation partagé avec l’usager avec « un guide d’entretien harmonisé, pour ce qui concerne les qualifications, les habiletés, l’accès aux droits, la santé, le logement, les capacités de déplacement, la garde d’enfants. » Il est aussi souhaité que l’accompagnement ne se limite pas à « vers l’emploi » mais se poursuive « dans l’emploi », particulièrement pour les salariés en contrat aidé. Enfin le rapport propose d’ « organiser des modes de coopération entre le service public de l’emploi et les autres opérateurs de l’accompagnement. Il appartient au service public de l’emploi de mobiliser et de rendre cohérente l’offre d’accompagnement, en lien notamment avec les conseils généraux. Dans chaque département, des conventions précisent les modalités de fonctionnement du dispositif, qui peut passer  par la création d’un groupement d’intérêt public (GIP). Ces conventions, et le cas échéant ces créations de GIP, sont ouvertes à tous les acteurs locaux participant aux dispositifs de retour à l’emploi (conseil régional, collectivités territoriales et opérateurs locaux, associations, groupements d’employeurs, représentants des partenaires sociaux et des chambres consulaires). La convention tripartie ANPE/UNEDIC/Etat doit être le vecteur juridique pour l’aménagement de toutes ces dispositions de coopération et pour l’institution de cette logique de référent unique. » Bref, le concept des maisons de l’emploi à la différence près qu’à la place du binôme « État – collectivité locale » on aurait celui de l’État et du Département.

 Deuxième orientation : « Simplifier et décloisonner »

Pour le Grenelle de l’insertion, « L’insertion est un parcours, dont la visée est, pour toute personne, d’exercer une activité professionnelle durable », définition juste en ce qui concerne la notion de parcours mais discutable quant à sa finalité strictement professionnelle qui, donc, lui subordonne le social. Ce décloisonnement appelle douze propositions classées en quatre thèmes :

– « Ne plus stigmatiser » qui recouvre l’abandon de la notion d’insertion au bénéfice de celle d’inclusion, « Récuser – oui, cent fois oui ! – les concepts et expressions de « handicap social » et d’inemployabilité ».

– « Tendre vers le droit commun » : proposer un accompagnement adapté et avec le temps nécessaire à tous les demandeurs d’emplois, qu’ils soient indemnisés par l’assurance chômage ou non, permettre aux personnes sous main de justice d’accéder aux prestations du service public de l’emploi en concertation avec l’administration pénitentiaire et favoriser l’accès au micro-crédit personnel en élargissant les catégories de publics et d’objets éligibles.

– « Simplifier » : outre un dispositif souple et accessible d’aide à la mobilité et toujours avec un référent unique, « L’objectif devrait être de tendre vers un système de garanties couvrant trois types de population : les personnes âgées sans ressources, les personnes sans revenus et en situation de handicap (physique ou mental), et les personnes d’âge actif sans revenus à la recherche d’un emploi. »

– « Rapprocher et communiquer », dernier thème : d’une part, généraliser les partenariats entre les mondes de l’entreprise, de l’accompagnement social et de l’insertion par l’activité économique et, d’autre part, « Organiser régulièrement des campagnes de communication, aux échelles nationale et locale, pour présenter l’insertion comme un ensemble de solutions véritablement utiles aux personnes et favorables au développement des territoires. »

 Le volet « simplification » de cette deuxième orientation recouvre une réorganisation de la gouvernance aux niveaux national (« en évitant les effets yo-yo »), régional (une instance pour l’emploi et l’insertion professionnelle), départemental (binôme SPE/Département) et local (le bassin d’emploi avec un guichet unique). Il s’agit aussi de simplifier les contrats aidés (deux contrats : un pour le secteur marchand type CIE, un autre pour le secteur non-marchand type CAE), permettre une plasticité de ces contrats (modulation des volumes horaires…), de garantir, outre une qualité de l’orientation, un réel accompagnement (contractualisation avec l’employeur, tutorat…) et de développer le contrat de professionnalisation. Enfin dix-sept propositions concernent exclusivement le secteur de l’IAE avec comme objectif d’ « adapter les cadres législatifs et budgétaires de l’IAE à ses missions, pour une meilleure performance,{ce qui} passe par un cadre de conventionnement multipartite entre les structures et l’ensemble de leurs financeurs publics. »

 Troisième orientation : « Prévenir par la formation et par la valorisation de l’activité »

Cette orientation articule deux axes : « Prévenir l’exclusion des jeunes et mieux accompagner leur entrée dans le travail  » et « Mieux cibler la formation professionnelle ».

 – Les jeunes… Partant du constat que « Les jeunes sont dans une situation particulière vis-à-vis de l’emploi, qui justifie une politique publique dédiée », le rapport émet onze propositions : d’affirmer l’objectif prioritaire d’aller vers l’emploi à mobiliser l’Éducation nationale, d’organiser une offre en matière de logement (fléchage d’une partie du 1% logement) et de transports à promouvoir la création d’entreprise.

 

 Pour les missions locales, deux propositions méritent une attention particulière.

– « Définir les contours de la mission de prise en charge systématique des jeunes de moins de 25 ans qui ne sont ni en emploi, ni en formation. Le fait que le service public de l’emploi ait une responsabilité générale de recensement et d’inscription des demandeurs d’emploi conduit à lui donner également une responsabilité générale à l’égard des jeunes, dont il pourra déléguer tout ou partie à des opérateurs spécialisés, notamment les missions locales pour l’emploi mais aussi certaines associations ou structures de l’insertion par l’activité économique. » Rappelons – à toutes fins utiles – que la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a créé un nouveau droit (« créance ») et a inscrit dans le Code du Travail 

(article L. 322-4-17-1.) « Toute personne de seize à vingt-cinq ans révolus en difficulté et confrontée à un risque d’exclusion professionnelle a droit à un accompagnement, organisé par l’Etat, ayant pour but l’accès à la vie professionnelle. »

et (article L. 322-4-17-2.) « L’accompagnement destiné aux bénéficiaires du droit mentionné à l’article L. 322-4-17-1 est mis en oeuvre, avec l’ensemble des organismes susceptibles d’y contribuer, par les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes.…»).

 « Remettre à plat, mettre en synergie et, si possible, fusionner les différents réseaux d’information et d’orientation pour les jeunes : réseau Emploi : missions locales et PAIO (plus de 500 structures locales) ; réseau Jeunesse et Sport : CRIJ, CIJ, BIJ et PIJ (1 520 structures locales) ; réseau Affaires sociales : PAEJ (300 structures locales) ; EDI (espaces dynamique insertion) ; réseau Éducation nationale : ONISEP, CIO (500 structures locales) ; réseau de prévention spécialisée. » Mettre en synergie, sans aucun doute… en précisant toutefois qu’à l’échelle des terrains ceci n’a pas attendu – de longue date – le Grenelle de l’insertion mais fusionner est de toute évidence hors de portée tant juridiquement (des branches professionnelles, des associations, des services publics, l’Éducation nationale…) que déontologiquement (l’anonymat de la prévention et Parcours 3…)… plus simplement en termes d’efficacité : le bon sens de la fusion n’est qu’un sens commun qui, s’il « réussissait », ne parviendrait qu’à produire un « machin » où se dilueraient les métiers, les professionnalismes… Bref une fusion pour de la confusion.

 – La formation professionnelle… Sur la base de constats largement partagés et connus, les dix propositions du rapport vont d’établir un droit général d’accès à la formation des demandeurs d’emploi quel que soit le statut indemnitaire de la personne ainsi qu’un droit prioritaire à la formation pour ceux qui ont quitté le système scolaire sans qualification, au transfert aux régions des dispositifs spécifiques de formation État au bénéfice des détenus, de « Mettre en place une structure régionale de gouvernance de l’offre et de la stratégie de formation et une conférence des financeurs » au « Passeport Formation »

 Quatrième orientation : « Impliquer davantage les employeurs privés et publics »

Deux volets pour cette dernière orientation, « Inciter les entreprises à participer davantage à l’effort d’insertion » et « Rendre le secteur public exemplaire ». 

 Concernant les entreprises, des bonnes idées parmi dix-huit propositions telles que « Introduire le thème de l’insertion dans le champ du dialogue social d’entreprises et de branches », « Réduire les écarts de droits aux prestations entre salariés stables et salariés précaires de l’entreprise », concevoir « des mécanismes de déduction de charges ou de crédits d’impôts pour soutenir les investissements et participations dans les structures d’insertion par l’activité économique », « Réviser et harmoniser les critères relatifs à l’insertion dans les différentes modalités de notation de la responsabilité sociale des entreprises », « Encourager le développement de groupements d’employeurs » et des GEIQ…

 Concernant le secteur public et constat fait que « Les employeurs publics ne sont pas exemplaires », quatorze propositions sont ventilées dans quatre thèmes : « Assainir le recours aux contrats aidés aux stages et aux CDD », « Moderniser le recrutement », « Prendre en compte l’insertion dans le management public » et « Développer une politique d’achats publics responsables » De ces propositions, dont certaines sont similaires à celles pour l’entreprise (dialogue social, tutorat…), on retiendra « Développer le dispositif PACTE junior » dont le moins que l’on puisse dire est qu’il n’est pas à ce stade une réussite, « Passer d’une conception de l’insertion comme variable d’ajustement à une conception de l’insertion comme voie de recrutement et de transformation du management », « Faire évoluer les pratiques de recrutement en contrat aidé pour qu’à terme les employeurs publics ne recrutent en contrat aidé qu’à la condition d’organiser un accès à l’emploi durable ou une formation certifiante pendant le contrat » et « Encourager l’utilisation de la clause d’insertion dans les marchés publics ».

 Tel que, ce rapport recouvre incontestablement un foisonnement de propositions, certaines de bon sens, d’autres novatrices, d’autres enfin irréalistes et même contre-productives. Ce qui le fonde, approche globale, partenariat et participation des usagers, est largement justifié par les pratiques mais se heurte à des logiques institutionnelles sectorielles quasi-ancestrales. L’imprégnation d’une idéologie dominante où se mêlent la performance, l’efficacité, la place prépondérante accordée à l’économie via la mécanique de subordination du social au professionnel, seul réel objectif finalisé, etc. est toutefois patente. Reste à savoir si, ne gardant évidemment que le meilleur, ces propositions sont en phase avec le vaste programme de réforme à l’œuvre (RGPP, etc.) dont il ne me semble pas que la caractéristique essentielle est un crédit (dans les deux sens : financier et symbolique) du secteur de l’insertion (3).

 

 

 

 

 

 


(1) Pour information, la mission locale de Cornouailles  (Quimper) a travaillé cette thématique.

(2) Rappelons que, pour les missions locales, l’insertion-processus vise l’intégration-état qui repose sur les deux piliers que sont l’indépendance économique, donc l’emploi, et l’autonomie sociale (individuation, sociabilité et sociétal). Limiter la finalité au professionnel, selon moi, est contradictoire avec l’approche globale qui implique une indissociabilité du social et de l’économique, donc une non-hiérarchisation : l’homo sociologicus, le citoyen, vaut tout autant que l’homo oeconomicus, le producteur-consommateur. Cette position du Grenelle de l’insertion est d’ailleurs en contradiction avec l’argumentaire du micro-crédit qui indique que « Cette notion d’insertion est trop souvent appréhendée de façon étroite comme « accès à l’emploi ». Pourtant les évaluations enseignent que les impacts de la souscription d’un micro-crédit social concernent aussi l’amélioration de l’estime de soi, le renforcement de la cohésion familiale, l’amélioration des conditions de logement ou de la situation sanitaire. » 

(3) Lire la question de M. Bernard Frinat au Sénat sur « la diminution drastique de l’enveloppe consacrée aux contrats aidés »  (http://www.senat.fr/basile/visio.do?id=qSEQ071202775).

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commentaires
  1. Jean Philippe REVEL (CGT ML/PAIO) dit :

    S’il n’est souvent pas convenable de jeter le bébé avec l’eau du bain, je dois avouer avoir eu cette envie de jeter ce rapport général (encore notifié comme document de travail, puisqu’au dernieres nouvelles, ce n’est pas Fillon mardi 27 qui en sera l’annonceur, mais Le Président, lui-même à une autre date sans doute).

    En effet, le passage page 35 sur la fusion des ML/PAIO, des CIO, du réseau PJJ, Jeunesse et sport, etc … est une ineptie qui pourrait donner de mauvaises idée à certains.

    Pour ma part, je souhaiterais savoir quand et dans quel groupe de travail cela a été discuté ….

    Pauvre Martin,
    (et Pauvre Fadela et son plan banlieue anti glandouille)
    que diable allaient-ils faire dans cette …
    jean philippe Revel

  2. […] Je peux donc renvoyer vers son analyse du rappor “final’ du Grenelle de l’Insertion, sous le titre “Une nouvelle stratégie pour l’insertion: le rapport général du Grenelle de l’insertion, en s…” […]

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